II SA/Łd 122/07

Dnia 14 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi K. R. i P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] Nr [...] (znak:[...]) z dnia [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. R. i P. R. solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...]( znak:[...]), po rozpatrzeniu odwołania K. i P. R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]( znak:[...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla J. i M. G. Jak wynika z treści decyzji I instancji organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i M. G. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z urządzeniami, obiekt kat. XVII oraz budowę ściany oporowej, zlokalizowanych na działce Nr ewid. 166/3 i 165, obręb [...] w mieście W. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż wydawane wcześniej decyzje były uchylane przez organ II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na skutek wniesienia skargi i odwołań przez K. i P. R. Sąd w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 roku, sygn. akt: II SA/Łd 736/05 wyjaśnił, że projektowany budynek jest zlokalizowany w granicy działek, a w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. z rejonie ulic: A., B. i C. brak jest zapisu o sytuowaniu budynków w granicy z działką sąsiednią. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji badał, jakie dalsze plany inwestycyjne mają wnioskodawcy, którzy potwierdzili zamiar kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej ( sprzedaż samochodów ). W tej sytuacji organ I instancji wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od tego rozstrzygnięcia odwołali się inwestorzy i Wojewoda [...] uchylił decyzję oraz sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ I instancji ponownie analizując wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. w rejonie ulic: A, B, C ( Dz.Urzęd. Woj. [...]Nr [...], poz. [...] ) brak jest zapisu zezwalającego na zabudowę działki obiektami wolnostojącymi bez możliwości sytuowania w granicy lub w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. Zdaniem organu, z części graficznej planu wynika, że planowany budynek należy sytuować z strefie zabudowy usługowo – mieszkaniowej wzdłuż pierzei przy ulicy B. Przy czym zabudowa pierzejowa jest określona jako ciąg budynków frontowych usytuowanych elewacjami frontowymi w jednej linii, zamykającymi jedną stronę ulicy. Na tej podstawie organ ocenił, że ciąg budynków frontowych może stanowić zespół budynków realizowanych w zabudowie zwartej (przylegającej do przeciwległych granic do budynków położonych na działkach sąsiednich). Projektowany budynek, jak wskazał organ, został usytuowany w wyznaczonej przez plan strefie i stanowi początek tworzącej się zabudowy pierzejowej. Ciąg ten jest przerwany pasami terenu wolnego od zabudowy o szerokości 12 m tylko w wyznaczonych miejscach. Na tej podstawie organ stwierdził, że planowane usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działką Nr 166/4 jest zgodne w wymaganiami § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja, jak wskazał organ, nie narusza również wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 roku Nr 107, poz. 2016 ze zm. ), bowiem w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż zamierzenie inwestycyjne jest związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie sprzedaży samochodów i części samochodowych. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i P. R. wnieśli o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu odwołujący się zarzucili naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę bez zachowania wymaganej prawem odległości od działki sąsiedniej. W motywach odwołania wyjaśnili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 roku, sygn. akt: II SA/Łd 736/05 stwierdził, że przepisy § 1, 5 i 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do możliwości sytuowania budynków w granicy działek bądź zbliżenia do granicy w odległości mniejszej niż określona w przepisach § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia. Ocena prawna wiąże organy administracji, w tym m. in. Starostę[...], gdy tymczasem organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej wynikającej z cytowanego wyroku, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji I instancji. Nadto, wbrew nakazowi wyrażonemu w w/w wyroku, organ nie dokonał ustalenia, czy planowana inwestycja nie narusza treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie strony, takim ustaleniem nie może być czynność polegająca na uzgodnieniu tej kwestii z właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Przedmiotowa czynność została podjęta z naruszeniem art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż o terminie jej przeprowadzenia odwołujący się zostali powiadomieniu w dniu, w którym zaplanowano jej przeprowadzenie. W konkluzji odwołujący się podali, że kwestionowana decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż koliduje z ich planami inwestycyjnymi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i P. R., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W treści uzasadnienia organ wyjaśnił, że działka inwestorów oznaczona Nr ewid. 166/3 i działka stanowiąca własność odwołujących się o Nr ewid. 166/4 są położone na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem UM. Działka inwestorów i odwołujących się powstały z przeprowadzonego w roku 2002 podziału działki Nr ewid. 166/1 na podstawie § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ ocenił, że projektowany budynek został usytuowany zgodnie z § 7 ust. 2 lit. "a" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na terenach oznaczonych symbolem UM, obowiązuje usytuowanie budynków w pierzei ulicy B. wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. Zdaniem Wojewody [...], kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie nie narusza treści art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 roku ocenił, że przepisy § 1, 5 i 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odnoszą się do sytuowania obiektów w granicach działek lub w odległościach mniejszych niż przewidziane w przepisie § 12 cytowanego rozporządzenia, to jednak regulacja § 7 uchwały zobowiązuje do sytuowania budynków w pierzei ulicy B. w wyznaczonej strefie, określonej w załączniku do miejscowego planu. W konkluzji Wojewoda [...]wyjaśnił, że usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki nie narusza treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż zamierzenia inwestycyjne mogą być realizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do sądu administracyjnego K. i P. R. kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie regulacji art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ), poprzez udzielenie pozwolenia na budowę bez zachowania wymaganej prawem odległości od działki sąsiedniej. Na tej podstawie skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Łd 736/05, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania kontestowanej decyzji. W motywach skargi K. i P. R., w znaczącej części, powtórzyli argumenty przedstawione w odwołaniu złożonym w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku zawartego w skardze, postanowieniem z dnia 8 marca 2007 roku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w jej treści. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem ( legalność ) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił m. in. przepis art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm. ). Zgodnie z treścią tego przepisu projekt budowlany, który należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę ( art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ), podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 roku, IV SA 4879/02, Lex Nr 158909 ). Między decyzją o pozwoleniu na budowę, a projektem budowlanym nie może być rozbieżności. Nadto, projekt budowlany, jako załącznik do decyzji, podlega wymogom, o których stanowi art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Załącznik do decyzji powinien zatem zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867 ). W stanie faktycznym sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana przez Starostę [...] w dniu [...], nie zawiera załącznika w postaci projektu budowlanego. Co więcej, decyzja ta nie zawiera nawet w swojej treści adnotacji o tym, czy zawiera załączniki. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jak już wskazywano, zatwierdza projekt budowlany. Tymczasem nie wiadomo, jaki projekt budowlany zatwierdza decyzja o pozwoleniu na budowę. Zdaniem składu orzekającego, brak taki skutkuje uznaniem, iż decyzja I instancji jest dotknięta brakiem formalnym, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymywała w mocy wadliwe rozstrzygnięcie, co oznacza, że również jest dotknięta wadą skutkującą także koniecznością jej uchylenia. Wprawdzie w treści decyzji I instancji organ określił autorów projektu budowlanego, poprzez wskazanie ich imion, nazwisk oraz oznaczenie specjalności i uprawnień budowlanych, tym niemniej - w ocenie Sądu - nie świadczy to jeszcze o uznaniu, że projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie autorów projektu, nawet w połączeniu z oznaczeniem obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę, nie precyzuje jeszcze, o jaki projekt budowlany chodzi. Nawet gdyby dało się ustalić, o jaki projekt budowlany chodzi i tak nie doszłoby do konwalidacji stwierdzonego uchybienia, gdyż projekt budowlany jako taki powinien stanowić załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. W konkluzji wskazać należy, iż dołączony do akt administracyjnych projekt budowlany zawiera tylko adnotację: "Załącznik Nr 1 do decyzji z dnia [...], Nr [...]– pozwolenie na budowę". Decyzja, do której odnosi się ten przypis, została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2005 roku, sygn. akt: II SA/Łd 736/05. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż prawidłowe jest stanowisko organu I instancji dopuszczające możliwość zlokalizowania planowanego obiektu budowlanego w granicy z działką skarżących. Dopuszczalność zabudowy w granicy działki przewidziana jest w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika w szczególności z konieczności sytuowania obiektów w pierzei ulicy, wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. W załączniku graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono nieprzekraczalne granice zabudowy, a w treści § 7 ust. 2 lit. "a" nakazano sytuowanie obiektów w pierzei ulicy. Zabudowa pierzejowa, to ciąg budynków frontowych usytuowanych elewacjami frontowymi w jednej linii, zamykającymi jedną stronę ulicy ( § 3 w/w uchwały). Treść przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w połączeniu z tym, co wynika z załącznika graficznego do tej uchwały. Załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy nie doszło do naruszenia przez organy administracji regulacji art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ odwoławczy zezwolenia na sytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią doszukuje się w § 1, 5 i 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć przepisy te nie odnoszą się w ogóle do możliwości sytuowania budynków w granicy działek, bądź w zbliżeniu do granicy większym niż to wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie kontestuje tego poglądu. Możliwość wprowadzenia zabudowy w granicy lub odległości mniejszej niż określona z przepisów wykonawczych wynika z połączenia treści § 3 i 7 uchwały, z uwzględnieniem treści załącznika graficznego. Sąd w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 roku nie odniósł się do treści załącznika graficznego i nie interpretował możliwości wprowadzenia spornej zabudowy w korelacji treści uchwały z załącznikiem graficznym. Z treści wyroku Sądu z dnia 1 grudnia 2005 roku wynika, że zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonych wówczas rozstrzygnięć była kwestia naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak i treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W toku postępowania administracyjnego K. i P. R. wskazywali na naruszenie treści art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nakazuje, aby strona została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia określonych dowodów przynajmniej na siedem dni przed terminem. Należy stwierdzić, iż wprawdzie pismo z dnia 18 maja 2006 roku, w którym wyznaczono termin spotkania na dzień 24 maja 2006 roku, zostało doręczone skarżącym w dniu 24 maja 2006 roku, czyli z naruszeniem art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej Sąd ocenił, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Celem tego spotkania była bowiem kwestia określenia zamierzeń inwestycyjnych, a w tym przedmiocie strona mogła wypowiedzieć się w terminie późniejszym, na przykład w treści odwołania. Reasumując, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na naruszenie regulacji art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd określił w punkcie drugim sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w oparciu o regulację art. 200 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania złożył się wpis sądowy ( w kwocie [...]) ustalony na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm. ).