II SA/Łd 1221/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym spraw ze skarg M. B. na tytuły wykonawcze Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] i nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązku niepieniężnego postanawia: odrzucić skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] wystawił dwa tytuły wykonawcze, jeden nr [...] , wskazując jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku akt administracyjny z dnia [...] nr [...] nakazujący M. B. przedłożenie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego oraz opracowania o stanie technicznym przedmiotowego budynku wraz z inwentaryzacją budowlaną, drugi nr [...] , wskazując jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku akt administracyjny z dnia [...] nr [...] nakazujący M. B. przedłożenie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej samowolnie rozbudowanego budynku garażowego oraz opracowania o stanie technicznym przedmiotowego budynku wraz z inwentaryzacją budowlaną. Jak wynika z załączonych do skarg dokumentów pismem z dnia [...] skarżąca złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc nieistnienie obowiązku oraz nie dołączenie do tytułów dowodu doręczenia upomnienia. W dniu [...] skarżąca złożyła także w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi skargi, w których wniosła o uchylenie wskazanych tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu skarg skarżąca, poza wskazaniem stanu faktycznego sprawy, podniosła zarzuty dotyczące nieprawidłowości działania organów administracji publicznej w toku postępowania zakończonego nakazem przedłożenia wskazanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 58 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sąd odrzuca skargę: 1. jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2. wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, 3. gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, 4. jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona, 5. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeśli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeśli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiającej jej działanie, 6. jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Spośród wskazanych przyczyn odrzucenia skarg w niniejszej sprawie zastosowanie ma pkt 6 powołanego przepisu. Z niedopuszczalnością skargi zaś mamy do czynienia np. wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, niewyczerpane zostały środki zaskarżenia, skargę wniesiono od aktu lub czynności (bezczynności) nie objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, skargę wniósł podmiot nie posiadający legitymacji procesowej (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116 czy T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż przedmiotem wniesionych przez M. B. skarg jest tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony w związku z niewykonaniem nałożonego na M. B. aktem administracyjnym z dnia [...] nr [...] obowiązku przedłożenia powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego oraz opracowania o stanie technicznym przedmiotowego budynku wraz z inwentaryzacją budowlaną oraz tytuł wykonawczy nr [...] , wystawiony w związku z niewykonaniem nałożonego aktem administracyjnym z dnia [...] nr [...] obowiązku przedłożenia powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej samowolnie rozbudowanego budynku garażowego oraz opracowania o stanie technicznym przedmiotowego budynku wraz z inwentaryzacją budowlaną, a organ egzekucyjny, na co wskazują wniesione przez skarżącą w dniu [...] zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzi egzekucję administracyjną mającą na celu doprowadzenia do przymusowego wykonania powyższych obowiązków. Oceniając dopuszczalność skarg M. B. niezbędne jest, w ocenie Sądu, poczynienie ustaleń, czy wystawienie tytułu wykonawczego należy do katalogu spraw objętych kontrolą sądu administracyjnego. Ustalenia te zaś należy dokonać w oparciu o przepisy art. l i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, oraz art. l § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do tych przepisów prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 5 ppsa z kolei, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4; 9) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sądy administracyjne nie są jednakże właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Z powyższego wynika, iż kontrola sądów administracyjnych nie obejmuje wszystkich form działania administracji publicznej, lecz tylko te, w których organ administracji publicznej korzysta z władztwa, a zakres przedmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi należy co do zasady wyznaczać przez wskazaną w powołanym wyżej art. 1 ppsa definicję sprawy sądowoadministracyjnej. W świetle powyżej analiz uznać należało, iż zaskarżone przez M. B. tytuły wykonawcze nie mogą być odrębnym, samodzielnym przedmiotem skarg, a więc i samodzielnym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Tytuł wykonawczy, stosownie do przepisu art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U z 1991r., Nr 36, póz. 161 ze zm.), stanowi podstawę egzekucji, a jednym z wielu jego elementów jest, zgodnie z art. 27 § l pkt 3 powołanej ustawy, wskazanie treści podlegającego egzekucji obowiązku oraz podstawy prawnej tego obowiązku. Wystawienie tytułu wykonawczego nie jest więc aktem władczym administracji publicznej, nie rozstrzyga ono bowiem o obowiązkach zobowiązanego, lecz jedynie wskazuje, iż obowiązek wynikający z innego aktu administracyjnego jest wymagalny i podlega egzekucji. Zgodzić się więc wypada z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten nie jest natomiast decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, jak i nie staje się taką decyzją nawet w sytuacji, gdy przed wszczęciem postępowania nie wydano decyzji (...), sam zaś tytuł określa przedmiot zobowiązania, jego wysokość oraz podstawę prawną tejże należności. O tym, że tytuł wykonawczy nie ma przymiotów aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 K.p.a. świadczy chociażby możliwość jego wycofania z obrotu prawnego przez organ administracji publicznej w razie np. dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 25 października 1996r., I SAB/Wr 1/96, LEX nr 27349, por. też wyrok NSA z dnia 30 października 1998r.,I SA/Wr 1249/96, LEX nr 34937). W konsekwencji przyjąć należy, iż tytuł wykonawczy może być przedmiotem kontroli jedynie w przypadku zaskarżenia orzeczeń podjętych przez organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego, tj. np. postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Załączone do skarg pismo z dnia [...] zatytułowane "zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym" stanowi dowód tego, iż skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżenia czynności organu egzekucyjnego, co oznacza, iż kwestionowane przez nią tytuły wykonawcze staną się przedmiotem kontroli w trybie przewidzianym przez przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a na podjęte w tym postępowaniu akty administracyjne będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, iż podniesione przez skarżącą w skardze zarzuty dotyczące postępowania administracyjnego zakończonego aktem administracyjnym nakazującym wykonanie egzekwowanego obowiązku nie mogą mieć wpływu na wynik prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania. Jak bowiem słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zaś za podstawy wystawienia tytułu wykonawczego odpowiedzialność ponosi wierzyciel i jeśli wierzyciel w swej wypowiedzi co do zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego przedstawi twierdzenia czyniące zarzuty bezzasadnymi - wypowiedź wierzyciela wiąże organ egzekucyjny (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998r., I SA/Gd 1529/96, LEX nr 37582). Oczywiście w niniejszej sprawie organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, niemniej jednak zasadność egzekwowanego obowiązku może być weryfikowana nie w postępowaniu egzekucyjnym, lecz w trybie postępowania administracyjnego. Dopiero zmiana lub uchylenie aktu administracyjnego nakazującego wykonanie egzekwowanego obowiązku w tym ostatnim trybie ma wpływ na "przedmiotowość" postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w postanowieniu.