II SA/Łd 1229/01

Dnia 6 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA :Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. i J. małżonków W. kwotę 25 (dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa i art. 40 prawa budowlanego z 24 października 1974 r.( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. i J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję w części dotyczącej wykonania: inwentaryzacji powykonawczej budynku oraz orzeczenia technicznego stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedmiotowego obiektu i projektu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, natomiast uchylił w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją i orzekł nowy termin przedłożenia dokumentów na dzień 31 sierpnia 2001 roku. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego C. i Z. R. na działce przy ul. A. 34 w P. . W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał decyzję nr [...] nakładającą na C. i Z. R. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2001 r. dokumentów doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Od w/w decyzji T. i J. W. złożyli odwołanie. Organ odwoławczy uzasadniając decyzję stwierdził, iż sporny budynek mieszkalny jest samowolą budowlaną, zatem obowiązkiem organu nadzoru jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami. Usuwając skutki samowoli budowlanej organ może nakazać rozbiórkę budynku na podstawie art. 37 prawa budowlanego lub nakazać wykonanie w określonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że przedmiotowa rozbudowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ stwierdził, iż z przesłanej do inspektoratu w dniu 11 maja 2001 r. ekspertyzy technicznej z grudnia 1997 r. , wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. R. H., dotyczącej stopnia zaciemnienia pokoju mieszkalnego usytuowanego na poddaszu od strony wschodniej w budynku zlokalizowanym przy ul. A. 34 w P. , stanowiącym własność C. i Z. R. przez rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. A. 36 przez T. i J. W. wynika, iż dokonana rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. A. 36 nie ma wpływu na dostęp światła naturalnego do okna pokoju mieszkalnego na poddaszu budynku przy ul. A. 34. Wobec powyższego WINB w Ł. stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy wskazał ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 roku należy stosować przepisy wcześniej obowiązujące tj. ustawę z 1974 roku. Ponadto niezachowanie wymaganych prawem odległości pomiędzy budynkami czy też budynku od granicy działki samo przez się nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki może zostać bowiem wydany tylko wówczas, gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. T. i J. W. zaskarżyli tę decyzję do Sądu podnosząc zarzut błędu w ustaleniach faktycznych będących podstawą faktyczną decyzji poprzez naruszenie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w szczególności z opinii rzeczoznawcy R. H. , , naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB w Ł. wniósł o oddalenie skargi ,powołując argumenty tożsame z zawartymi w zaskarżonych decyzjach. Organ odwoławczy ponownie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o pogorszeniu warunków użytkowych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących dotyczących wykonanej ekspertyzy należy stwierdzić, że ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego z listy wojewody nie może być oceniana i weryfikowana przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji zawodowych. Jedynie niezależna ekspertyza w przedmiotowej sprawie wykonana przez innego rzeczoznawcę byłaby dokumentem wiarygodnym w ocenie stopnia zacienienia pokoju. Takiej ekspertyzy skarżący jednak nie przedstawili. Wobec powyższego organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczących pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że uczestnik postępowania na prawach strony Zenon R. zmarł. Postępowanie podjęte zatem zostało z udziałem jego następcy prawnego Tadeusza R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był zatem rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sad Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 § 2 tej ustawy przepisu art. 48 ( nakazującego rozbiórkę ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Tryb postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie uregulowany natomiast został w art. 40 i 56 tego prawa, z tym że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien wydać postanowienie dowodowe w oparciu o art. 56 zobowiązujące inwestora do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, orzeczenia technicznego stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót, czy też projektu robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero pozytywne ustalenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem mogło stanowić podstawę faktyczną wydania decyzji w oparciu o art. 40, oczywiście przy braku negatywnych przesłanek legalizacji określonych w art. 37 ust. 1 pk1 1 i 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy podnieść, iż organy obu instancji jako podstawę prawną wydanych decyzji wadliwie powołały się na przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) w związku z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ), który uprawnia organ do wydania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy upoważniający organ do dokonywania czynności kontrolnych, wydawania decyzji ustalających niezbędne nakazy i zakazy oraz podejmowania innych środków przewidzianych w ustawie. Decyzja organu w swojej treści odpowiada jednak dyspozycji art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i ma charakter postanowienia dowodowego w rozumieniu tego przepisu. Na postanowienie zaś co do przeprowadzenia określonego dowodu zażalenie nie przysługuje, a postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sadu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 cyt. ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, który winien stanowić podstawę prawną wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 19.03.1998 r. IVSA 881/96 LEX nr 43335 ). Orzeczenie organu pierwszej instancji, któremu nadano wadliwą formę decyzji administracyjnej nie podlegało zatem zaskarżeniu zażaleniem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niezależnie od przedstawionych powyżej uchybień w zakresie stosowania prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, w ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył również przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 kpa ). Dowodem zaś może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy ( art. 75 § 1 zdanie pierwsze kpa ). Wyrokiem z dnia 13 marca 2000 r. wydanym w sprawie sygn. akt IISA/Ka 122/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach uwzględniając skargę Z. R. a uchylił decyzję Wojewody [...] nakazującą rozbiórkę zrealizowanej w stanie zamkniętym surowym rozbudowy budynku mieszkalnego C. i Z. R. . W uzasadnieniu powołanego wyroku podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. ), a obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ustalenie, czy wykonana rozbudowa powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ustalenie to zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowo – wyjaśniającego, czemu organy obu instancji uchybiły. Zaskarżona decyzja wydana została w następstwie uchylenia wskazanym powyżej wyrokiem poprzedniej decyzji organu nadzoru budowlanego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało również znaczenie wykonanie przez organ wytycznych zawartych w motywach powołanego wyroku. Analiza załączonych akt postępowania administracyjnego pozwala na stwierdzenie, że po wydaniu wyroku przez NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przeprowadzono tylko dwie czynności: pierwszą w postaci oględzin nieruchomości w dniu 19 września 2000 r. i drugą w postaci zasięgnięcia informacji o ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spór zaś od lat sprowadzał się do kwestii niedopuszczalnego, zdaniem skarżących, pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia i ten problem winien być przede wszystkim rozstrzygnięty. Organ I instancji wydając decyzję zmierzającą do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej oparł się na pochodzącej z roku 1997 opinii biegłego inż. R. H. , która była już z kolei piątą ekspertyzą wydaną przez tegoż biegłego i ponownie kwestionowaną przez skarżących. Należy podkreślić, że organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji nie odniosły się do wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego i podnoszonych przez nich zarzutów odnośnie tej opinii. Dopiero w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego z listy wojewody nie może być oceniana i weryfikowana przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji zawodowych. W tej sytuacji jedynie niezależna ekspertyza, wykonana przez innego rzeczoznawcę byłaby dokumentem wiarygodnym w ocenie stopnia zacienienia pokoju. Ekspertyzy takiej skarżący jednak nie przedstawili. Stanowisko organu administracji narusza powołane powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 7, 77, 80 ). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest wyrazem przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dążenia do prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a. ) i nie może być przerzucony na strony postępowania. Ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie administracji, a nie na stronach postępowania. Niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie stanowi wadę postępowania wpływającą w istotny sposób na wynik sprawy i jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej ( Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.K. Beck - Warszawa 2000, str. 350 ). W orzecznictwie NSA i literaturze prawniczej uznaje się za dowolne ustalenie stanu faktycznego znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a. ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 k.p.a. ), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji ( vide: wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Z – 7, poz. 83 ). Organ administracji winien zatem dokonać właściwej, pełnej oceny zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego, ustosunkować się do wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, czy też przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe mające na celu jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie stopnia zaciemnienia budynku skarżących, które może powodować pogorszenie ich warunków zdrowotnych, czy też użytkowych budynku. Ustalenie to ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, w tym art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącego podstawę prawną nakazania przez organ wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa ( vide: wyrok NSA z 6.10.1999 r. IVSA 1079/97 LEX nr 47806 w Warszawie ). Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art. 134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ).