II SA/Łd 123/14

Dnia 27 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] , nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia[...] , nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Wójt Gminy W., decyzją z dnia[...], po rozpoznaniu wniosku A. W., odmówił przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem – R. W. oraz odmówił przyznania świadczenia w formie pokrycia składki na ubezpieczenie społeczne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 16a, art. 20, art. 24 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm., zwana dalej jako: "u.ś.r."). W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że A. W. nie pracuje zawodowo, była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna do dnia 4 października 2013 roku, nie nabyła uprawnień do renty ani emerytury, nie posiada gospodarstwa rolnego i nie jest ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Organ uznał zatem, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia określonej w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem. Od powyższej decyzji A. W. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża. Zdaniem odwołującej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że jest możliwe przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego. W sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, nie jest sporne, iż R. W., w związku z opieką, nad którym odwołująca ubiega się o świadczenie, został uznany za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy oraz samodzielnej egzystencji, co w świetle art. 3 pkt 21 lit. "b" u.ś.r. oznacza, że posiada on znaczny stopnień niepełnosprawności, przy czym, daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji nie da się ustalić. Odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwójką dzieci, nie pracuje zawodowo, do dnia 4 października 2013 roku była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Dochód miesięczny przypadający na osobę w rodzinie wyniósł 138,46 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, cytując definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 3 pkt 22 u.ś.r.), uznało, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się od października 2005 roku znacznym stopniem niepełnosprawności. W tym czasie wnioskodawczyni nie pozostawała jeszcze w związku małżeńskim z R. W., który zawarli oni dnia 22 sierpnia 2009 roku. Z akt sprawy nie wynika też, aby po tej dacie odwołująca pozostawała w zatrudnieniu, okoliczności takiej zresztą też sama wnioskodawczyni nie podnosi. Z dniem 4 października 2013 roku utraciła ona status osoby bezrobotnej na swój wniosek i od tego dnia nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych. Kolegium wyjaśniło także, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego (które w tym wypadku jest spełnione), ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W tej sytuacji organ pierwszej instancji, w ocenie SKO, zasadnie uznał, iż odwołująca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia, tzn. nie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podniósł, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem przepisy ustawy wyraźnie i bezwzględnie określają warunki i sposób ustalania prawa do tych świadczeń, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wyłączenie uznania administracyjnego w sprawach o świadczenia rodzinne oznacza, że organ prowadzący sprawę ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia ustawowych przesłanek. W skardze do sądu administracyjnego A. W. podniosła, iż decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ mąż potrzebuje stałej opieki przez całą dobę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy orzekającą o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem trwale niezdolnym do pracy, a zatem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy przyjęły, że skarżąca jest bierna zawodowo. Z ustaleń organu nie wynika, by po dacie zawarcia związku małżeńskiego skarżąca podjęła pracę. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym mężem. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 roku, I OSK 1411/06, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoba uprawniona do świadczenia określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. to – w ocenie składu orzekającego – osoba, która w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z pracy, bądź rezygnuje z gotowości podjęcia pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a u.ś.r. osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby, która nie pracuje nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, których celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a u.ś.r., w jego aktualnym brzmieniu, wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie składu orzekającego, w ramach terminu "rezygnacji" z zatrudnienia mieści się zatem także stan polegający na jego "niepodejmowaniu". Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organ wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu (aczkolwiek zgodna z jego literalnym brzmieniem) jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Prezentowana wykładnia prowadzi bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Należy zwrócić uwagę na to, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem ( rekompensatą ) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zatem sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma znaczenia, czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia, a w przypadku skarżącej – zrezygnowała ze statusu bezrobotnej, czyli z możliwości potencjalnego podjęcia zatrudnienia. W realiach tej sprawy niespornym pozostaje fakt, że skarżąca jest osobą, która faktycznie opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Uwzględniając poczynione wyżej rozważania sąd stwierdził, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i w rezultacie nieprawidłowo oceniły spełnienie przez skarżącą przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", pomijając fakt sprawowania opieki nad mężem i w związku z tym brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Uwzględniając uprawnienia organu odwoławczego wynikające z treści art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.) za wystarczające skład orzekający uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W konkluzji, odnosząc się do powołanych przez organ wyroków sądów administracyjnych skład orzekający wyjaśnia, że reprezentuje pogląd przeciwny, uzasadniając go w sposób zaprezentowany powyżej. Przywołane przez organ orzeczenia nie są wiążące dla sądu orzekającego w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej winien dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. d.j.