II SA/Łd 1241/11

Dnia 16 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...[ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę. Pismem z dnia 20 stycznia 2010 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Z. B. wniósł o nakazanie organowi I instancji wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania prawidłowości wykonania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A [...] w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i ewentualnego doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. organ przekazał w/w wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego dwukrotnie - pismami z dnia 9 lutego 2010 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2010 r. wzywał Z. B. o doprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 20 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. Skarżący wyjaśnił, iż w jego opinii przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a to że inwestor uzyskał pozwolenia na budowę nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu postępowania na okoliczność zgodności budowy budynku z przepisami prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił nałożenia na inwestora - B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. obowiązku wykonania robót budowlanych w zespole dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B" wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnej, oświetlenia terenu, układu komunikacji wewnętrznej i zjazdu, zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A [...] w Ł.(dz. nr [...], obręb [...]), w celu doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Z. B., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W toku ponownie toczącego się postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powiadomił strony o wszczęciu na wniosek Z. B. postępowania i możliwości skorzystania z uprawnienia zawartego w art. 10 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A [...] w Ł. obowiązku wykonania robót budowlanych w zespole dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B" wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym, oświetleniem terenu, układu komunikacji wewnętrznej i zjazdu, zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. (dz. nr [...], obręb [...]), w celu doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Z. B., zarzucając organowi naruszenie art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 317/11, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [....], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Organ powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. oraz treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uznał, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznej decyzji, lecz wystąpiła okoliczność obligująca organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydenta Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę B Sp. z o.o. Ł., które obejmowało zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej, obiekt budowlany kategorii XIII, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr [...], dz. nr ew. [...] w obrębie [...], zgodnie z projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji. Dodał, że inwestor był uprawniony do realizacji spornej budowy jedynie na terenie posesji położonej na działce o nr ewid. [...], bowiem tylko ta posesja została wskazana w pozwoleniu na budowę, a ponadto rozpoczął roboty budowlane zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby w niniejszej sprawie inwestor wykonał sporną inwestycję na działce nr o nr ewid. [...], obręb [...], oznaczałoby to, że realizacja obiektu nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a to obligowałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ odniósł się również do zarzutu dotyczącego zachowania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który winien wynosić nie więcej niż 0,40 i stwierdził, że wskaźnik ten nie został naruszony. Organ wyjaśnił, że działka o nr ewid. [...] ma powierzchnię 4885m2, a zgodnie z opisem projektu zagospodarowania terenu, opracowanym dla przedmiotowej inwestycji, powierzchnia zabudowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 1968m2. Wobec tego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nowej inwestycji wynosi: 1968m2 : 4885m2 = 0,40. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił też, że podczas czynności kontrolnych dokonanych przez przedstawicieli PINB w Ł. w dniu 20 grudnia 2010 r. ustalono, że szerokość elewacji frontowej przedmiotowego zespołu budynków wielorodzinnych wynosi 16,83m, a zatem wielkość ta jest zgodna z założeniami decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał też, że niesłuszny jest zarzut nie zachowania zawartych w decyzji o warunkach zabudowy norm dotyczących maksymalnych wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych przedmiotowego zespołu budynków wielorodzinnych. Dodał ponadto, że w odniesieniu do kwestii negatywnego oddziaływania powstałej inwestycji na istniejące uprzednio zabudowania na posesji zlokalizowanej w Ł. przy ul. A [...] okoliczność ta jest rozpatrywana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ograniczenie negatywnego wpływu nowo powstających inwestycji na istniejące już zabudowania na sąsiednich nieruchomościach jest gwarantowana właściwymi przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Wojewódzki inspektor podniósł, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2010 r. na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...] ustalił, że po oddaniu spornych obiektów do użytkowania nie były prowadzone żadne roboty budowlane, a w piśmie z dnia 29 grudnia 2010 r. przekazującym uzupełniony materiał dowodowy sprawy, powiatowy inspektor odniósł się do podniesionych przez Z. B. wątpliwości związanych z realizacją spornej inwestycji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. B., żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 10, 77, 105 oraz 107 § 3 K.p.a., w szczególności poprzez brak pełnej i obiektywnej oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skarżący podniósł, że w jego ocenie skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcie, to organ winien był odnieść się do wszystkich jego zarzutów i umożliwić mu odniesienie się do zebranego materiału w trybie art. 10 k.p.a., a tymczasem organ pozbawił go tego uprawnienia bez żadnego uzasadnienia, co miało wpływ na wynik sprawy. Dodał, że nie kwestionuje związania organu wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale mimo to art. 107 § 3 K.p.a. wymaga aby rozstrzygnięcie sprawy opierało się na wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy dotyczących rozbieżności w ustaleniach organów rozpatrujących tę sprawę, a także na odniesieniu się do wszystkich zgłoszonych przez stronę dowodów. Skarżący wskazał, że organ w szczególności nie odniósł się do zarzutu dotyczącego istotnej różnicy w zakresie odległości spornego budynku od granicy z jego nieruchomością, zarzutu dotyczącego szerokości elewacji przedmiotowych budynków wielorodzinnych - niezgodnej z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a ponadto kwestii oddziaływania budowy na nieruchomość skarżącego. Skarżący stwierdził, że organ pozbawił go uprawnienia wynikającego z treści art. 10 K.p.a. i nie miał podstaw do przyjęcia, że pozwolenie na budowę odpowiada prawu a tym samym, że budynek wybudowany na jego podstawie nie narusza przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Dodał też, że organ odwoławczy dysponuje uprawnieniem do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie legalności pozwolenia na budowę, a tego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., jest w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. W zakresie dokonanej oceny dostrzec przede wszystkim trzeba, że sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/Łd 317/11 przesądził, że postępowanie w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu. Na tej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie będąc związany treścią art. 153 p.p.s.a., a co za tym idzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 31 maja 2011 r. Zasadę określoną w art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sam sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu przez ten sąd wydanym, jeśli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Oznacza to, że orzeczenie oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne jak i sądowoadministracyjne. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania, dalsze postępowanie w sprawie. Nawet zatem w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA W Warszawie z dnia 7.12.1999 r., sygn. akt I SA 1089/00 – LEX 48019). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organy administracji jak i Sąd rozpoznające ponownie sprawę związane są w powyższym zakresie wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2011 r.. Zdaniem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 31 maja 2011 r. nie jest możliwe prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stosunku do robót objętych pozostającymi w obrocie prawnym, ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie. W takim przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W tym miejscu wspomnieć należy, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji zaskarżonej dopiero po stwierdzeniu podstawy do uchylenia decyzji zaskarżonej, uprawniony jest do objęcia kontrolą decyzji podjętych w osobno zakończonych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.). Decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że pewna decyzja ostateczna, stanowi z kolei podstawę do wydania kolejnej decyzji oraz to, że decyzja podstawowa może zakreślać ramy rozstrzygnięcia decyzją następczą. W razie dokonywania sądowej kontroli decyzji kolejnej, dopóki nie zostanie stwierdzona podstawa do jej uchylenia, sąd nie ma możliwości dokonania kontroli decyzji podstawowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 103/11; LEX nr 994039). Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poprzednio wyrażone w sprawie stanowisko Sądu i stwierdza, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydana w postępowaniu, którego Z. B. nie był stroną, dopóty Sąd jest związany treścią wyroku z dnia 31 maja 2011 r. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. oświadczył, że nie została dotychczas uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, ale toczy się obecnie postępowanie wznowieniowe w tym zakresie. Podkreślenia wymaga również, że skarżący w toku postępowania kwestionował de facto niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, natomiast ustalono w sprawie, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę i jak sam skarżący przyznał na rozprawie nie kwestionuje on zgodności realizacji obiektu z projektem budowlanym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę winna być poprzedzona – w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym – uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest więc decyzją wydawaną w oparciu o inną decyzję i stanowi jej konkretyzację. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany (por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r., OSNP 1998/4/107). Decyzja o warunkach zabudowy determinuje wydawaną na jej podstawie decyzję o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli więc skarżący nie zakwestionował zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie może skutecznie kwestionować decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Dodatkowo ogólnikowe sformułowanie skarżącego na rozprawie, że upatruje on niezgodność realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę, albowiem w pozwoleniu na budowę jest zapis: "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja", nie pozwoliło dostrzec wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na marginesie tylko stwierdzić należy, że organ II instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem jak wynika z akt sprawy, po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie doszło w sprawie do zgromadzenia nowego materiału dowodowego. Z tego względu organ II instancji nie zawiadomił stron postępowania o możliwości skorzystania z uprawnienia zawartego w art. 10 K.p.a. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie każde naruszenie przez organy administracji publicznej art. 10 K.p.a. automatycznie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona stawiająca taki zarzut winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.04.2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 212/11 LEX nr 996668; wyrok NSA z dnia 12.10.2010 r. sygn. akt II OSK 1279/09 LEX nr 746442; wyrok NSA z dnia 21.07.2010 r. sygn. akt 881/10 LEX nr 746920). Skoro zatem organ administracji zastosował się do wytycznych wyrażonych przez Sąd w wyroku z dnia 31 maja 2011 r. nie można mu postawić zarzutu naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, które miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie zaskarżona decyzja nie mogła zostać uchylona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. n.k.