II SA/Łd 1241/13

Dnia 4 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 roku sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania W. O., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji decyzją z dnia [...] Wójta Gminy C., odmówił przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla W. O. wnioskowanego na matkę E. O., argumentując, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W odwołaniu od decyzji W. O. podniosła, że pracując w szkole oddalonej tylko o 150 m od miejsca zamieszkania nie miała konieczności rezygnowania z zatrudnienia, gdyż pozostawiała matkę jedynie na 2 godziny dziennie. Nie oznaczało to jednak, że wówczas jej matka nie wymagała stałej opieki, którą sprawowała. Dodała, iż w dniu 1 sierpnia 2013 r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, ponieważ została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym ubezpieczenia zdrowotnego. Nie uczyniła tego po utracie przez nią zatrudnienia w związku z tym, iż musiała sprawować stałą opiekę nad matką. Wskazała również, iż obecnie nie kwalifikuje się do żadnych świadczeń przedemerytalnych i pozostała bez środków do życia. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 16a ust. 1, art. 3 pkt 21 i 22 ustawy i wyjaśnił, że słowo "rezygnacja" oznacza zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś (źródło: Słownik Poprawnej Polszczyzny Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1980). Odstąpić (od czegoś) - zaniechać czegoś, zrezygnować, wycofać się z czegoś. Uwzględnienie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga łącznego spełnienia warunków wskazanych w treści art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił W. O. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, argumentując, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Według organu II instancji podstawową przesłanką ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Powołany wyżej przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą. Dodatkowo należy podkreślić, że istotą omawianego świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Znaczny stopień niepełnosprawności, w rozumieniu ustawy, w przypadku E. O. - matki skarżącej - datuje się od 19 stycznia 1995 r. Jak wynika z akt sprawy W. O. ostatnio zatrudniona była w Szkole Podstawowej w R., a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2012 r. w związku z likwidacją szkoły (świadectwo pracy z dnia 31 sierpnia 2012 r.). Należy przyznać rację skarżącej, iż w sprawie nie ma znaczenia, że z dniem 1 sierpnia 2013 r. zarejestrowała się ona w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Nie zmienia to jednak faktu, iż nie można uznać, że spełniona została podstawowa przesłanka umożliwiająca uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia. Mamy tu bowiem do czynienia z sytuacją, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a więc faktycznie nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową. Ustawodawca natomiast, uzależnił możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, od zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. W przypadku skarżącej ów związek nie wystąpił. Ustalenia faktyczne, jak również ocena materiału dowodowego dokonana przez organ pierwszej instancji, jest w tym zakresie prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. O. wniosła o ponowne pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej W. O. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponieważ Szkoła Podstawowa w R., w której była zatrudniona do dnia 31 sierpnia 2012 r. została zlikwidowana. Następnie zaś w dniu 1 sierpnia 2013 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna, świadcząc tym samym gotowość do podjęcia pracy. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca aby obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą. W ocenie sądu prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Niezależnie od powyższego godzi się dodatkowo zauważyć, że organy obu instancji w podjętych rozstrzygnięciach skoncentrowały się w zasadzie wyłącznie na ocenie omówionej wyżej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie dostrzegając, że zakresem ich zainteresowania powinna zostać objęta także ocena sytuacji dochodowej wnioskodawczyni i jej matki. Z decyzji organu I instancji wynika, że dochód miesięczny rodziny wynosi 442,72 zł na osobę w rodzinie, zatem kryterium dochodowe zostało w tym wypadku spełnione. Natomiast Kolegium w ogóle nie rozważyło, czy w realiach rozpoznawanej sprawy kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 16a ust. 2 u.ś.r. zostało spełnione, czy też nie. Z załączonego do sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że dochód w rodzinie wynosi 1559,60 zł. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] skierowana do E. O. w sprawie wymiaru podatku rolnego i podatku od nieruchomości, co oznacza, że w rachubę wchodzi ustalenie dochodu z gospodarstwa rolnego oraz potwierdzenie wypłaty E. O. świadczenia z ZUS na kwotę 1124,35 zł. Wyjaśnienie, jaki jest konkretnie dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 16a ust. 2 u.ś.r. skutkowałoby wydaniem decyzji negatywnej dla strony. W przeciwnym zaś razie organ winien przyznać stronie wnioskowane świadczenie. W tym stanie rzeczy, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej winien dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 p.p.s.a. oraz ustalić w sposób nie budzący wątpliwości wysokość dochodu rodziny skarżącej w kontekście przesłanek z art. 16a ust. 2 u.ś.r. A. P.