II SA/Łd 1245/14

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości - oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 roku, nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...], nakazał E. C. – B., w terminie do dnia 30 czerwca 2005 roku, usunięcie występujących nieprawidłowości na posesji zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 18 poprzez wypełnienie otworów okiennych cegłą szklaną lub luksferami znajdujących się w ścianie granicznej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2014 roku R. K. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 roku wyjaśniając, iż na mocy aktu notarialnego z dnia 30 czerwca 2005 roku nabył nieruchomość, a decyzja, której wygaśnięcia się domaga, zobowiązywała do zamurowania okna poprzedniego właściciela. Postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymuszenia do wykonania decyzji powinno być prowadzone wobec poprzedniego właściciela nieruchomości, a nie wobec wnioskodawcy, który nigdy i przez nikogo nie został zapoznany z treścią decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku R. K., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż stosownie do przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W sprawie tymczasem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem – wbrew twierdzeniom R. K. – decyzja nie stała się bezprzedmiotowa po zmianie właściciela nieruchomości. R. K., jako aktualny właściciel nieruchomości jest następcą prawnym poprzedniego właściciela i ma obowiązek wykonać decyzję. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. powtórzył argumenty podniesione we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie akcentując, iż przed zakupem nieruchomości nie wiedział o tym, że organ nadzoru budowlanego wydał decyzję zobowiązującą do zamurowania dwóch okien. Decyzja o nakazie zamurowania okna zobowiązuje do wykonania tej czynności poprzedniego właściciela. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stan bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej następuje w szczególności w sytuacji braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego (wskutek śmierci adresata decyzji lub likwidacji jednostki organizacyjnej, do której decyzja była skierowana), braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, czyli ustania praw i obowiązków wynikających z decyzji, bądź zmiany w zakresie stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydania decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej wygaśnięcia tylko w sytuacji, gdy występuje łącznie z jedną z dwóch alternatywnie określonych okoliczności. Pierwszą z tych okoliczności jest istnienie przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji, a drugą – sytuacja gdy za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawia interes społeczny lub interes strony. W sprawie – jak podkreślił organ odwoławczy – nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 roku, gdyż organ ten ustalił, iż obecnym właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 18 jest autor odwołania – R. K.. Przeniesienie własności nieruchomości (prawa zbywalnego) spowodowało, że odwołujący, jako nabywca nieruchomości, wstąpił w miejsce poprzedniej strony postępowania z mocy prawa. Nakaz zamurowania okien jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika z faktu władztwa nad określoną rzeczą, w związku, z czym przeniesienie własności nieruchomości spowodowało, że nowy właściciel nieruchomości jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów (obciążeń) związanych z własnością tej nieruchomości, w tym wynikającego z decyzji ostatecznej organu nadzoru budowlanego. Z tych powodów organ uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W sprawie nie została spełniona także druga przesłanka z art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem decyzja nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego brak realizacji skutkowałby wygaśnięciem decyzji. W takim stanie faktyczno – prawnym, zdaniem organu drugiej instancji, decyzja o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie zamurowania okna jest prawidłowa. Kwestionując powyższą decyzję R. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego wskazując w jej uzasadnieniu, iż skierowano przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne, w którym nie może on podnieść żadnych zarzutów, gdyż decyzja zobowiązująca do zamurowania okien została skierowana do innej osoby. Taka sytuacja narusza prawo do obrony. Organ powinien tytuł wykonawczy wydać i skierować do osoby wskazanej w decyzji, a taką jest poprzednia właścicielka nieruchomości. Skarżący nie czuje się zobowiązany do wykonania decyzji, a decyzja z 2005 roku stała się bezprzedmiotowa, bowiem osoba zobowiązana do jej wykonania nie może już jej zrealizować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W sprawie – jak wskazano wcześniej – przedmiotem skargi jest decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego utrzymująca w mocy decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego w sprawie odmowy stwierdzenia – na mocy art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. – wygaśnięcia ostatecznej decyzji zobowiązującej do zamurowania otworów okiennych w nieruchomości stanowiącej, w chwili obecnej, własność skarżącego. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. W ocenie składu orzekającego nie jest wątpliwe, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 roku, II OSK 519/13; z dnia 17 września 2013 roku, II OSK 956/12; z dnia 11 grudnia 2008 roku, II OSK 1460/07, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 162, LEX/el. 2012). W kontekście powyższych uwag, w stanie faktycznym niniejszej sprawy – jak słusznie uznały organy obu instancji – brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek zamurowania otworów okiennych w budynku stanowiącym własność skarżącego stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie, nadal istnieje obiekt (budynek mieszkalny), objęty obowiązkiem określonym w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, w którym to budynku sporne okna nie zostały zamurowane. Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż skarżący jest następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości. W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wobec tego, decyzja o nakazie zamurowania okien nie stała się bezprzedmiotowa. Fakt, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany, szczególnie przez poprzedniego właściciela nieruchomości – wbrew argumentom skarżącego – nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. Ponadto należy podkreślić, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują przedawnienia wykonania obowiązku. Tym samym fakt, że od 2005 roku nie wykonano obowiązku nie ma znaczenia prawnego i nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. Jak wskazano wcześniej, w zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku a zaprzestanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź, zamurowanie okien. W sprawie takie zdarzenia nie miały miejsca, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Wyraźnie podkreślić należy, że bezprzedmiotowość decyzji organu nadzoru budowlanego nie może również wynikać z faktu zmiany właściciela budynku. W ocenie sądu, zmiana ta nie spowodowała ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją organu nadzoru budowlanego, o czym była mowa wcześniej. Kwestia zaś, czy skarżący wiedział o nakazie rozbiórki pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym zakresie skarżącemu, jako nabywcy nieruchomości, przysługuje jedynie roszczenie cywilnoprawne dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż – z powodów wskazanych uprzednio – jej argumenty nie zostały uznane przez skład orzekający za uzasadnione. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS