II SA/Łd 1250/14

Dnia 17 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], znak [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ww. decyzją organu I instancji ustalono opłatę adiacencką w wysokości 2.171,60 zł, w związku ze wzrostem na skutek podziału wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 184 położonej w obrębie [...] gm. D., do której wniesienia została zobowiązana właścicielka nieruchomości - B. M.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na wniosek właścicielki nieruchomości, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerem działki 184 obr. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 kwietnia 2012r. W dniu 15 lipca 2014r. Wójt Gminy D. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o 10.858,00 zł. W uchwale Nr [...] z dnia 2 września 2011r. Rada Gminy D. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości. Zatem opłata adiacencką wynosi 2.171,60 zł. B. M. w odwołaniu do decyzji organu I instancji podniosła, że w 2012r. w Urzędzie Gminy w D. uzyskała informację, że w związku z podziałem nieruchomości nie poniesie żadnych kosztów na rzecz gminy. Uważa, że została wprowadzona w błąd, a gdyby została poinformowana o kosztach związanych z podziałem działki nie przystąpiłaby do podziału nie mając chętnych kupców na działki. Ponadto odwołująca stwierdziła, że nie zgadza się ze wskazaną w operacie szacunkowym wartością nieruchomości po jej podziale, gdyż jest nadmiernie wygórowana. Powołując się na treść art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 2, art. 146 ust. 1a i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) - dalej zwanej jako: "u.g.n." – oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – powoływanego także jako: "rozporządzenie" – Kolegium wyjaśniło zasady ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie z nimi został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 26 maja 2014 roku, zawierający wycenę działki nr 184 położonej w obrębie [...] oraz powstałych po jej podziale działek nr 184/2 i 184/3. W wyniku wyceny określone zostały wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przy której porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przedmiotem dokonanych wycen były niezabudowane działki gruntu położone w obrębie [...] gm. D., dla którego to terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że dla części działki nr 184 o powierzchni 4,1561 ha została wydana decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...], znak: [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w tym budową zjazdów indywidualnych z drogi. W wyniku dokonanego podziału działki nr 184 - decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] - wydzielone zostały działki: nr 184/2 o powierzchni 0,2520 ha, nr 184/3 o powierzchni 0,2160 ha przeznaczone pod zabudowę; działka nr 184/4 o powierzchni 0,0451 ha pod drogę wewnętrzną oraz działka nr 184/1 o powierzchni 3,6444 ha - grunty rolne. Kolegium stwierdziło następnie, że z zamieszczonego w operacie szacunkowym opisu wynika, że nieruchomość, w skład której wchodzą wymienione wyżej działki, położona jest w odległości około 7,5 km od centrum miasta B. i około 6 km od miejscowości gminnej - D.. Dojazd do szacowanych działek odbywa się drogami publicznymi o nawierzchni asfaltowej. Bliskość drogi wojewódzkiej sprawia, że połączenie z regionem i B. jest bardzo dobre. Sąsiedztwo wycenianych działek stanowią tereny niezabudowane wraz z luźną zabudową mieszkaniową siedliskową. Wzdłuż drogi przez wieś istnieje nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z przedstawionej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości wynika, że notowane są transakcje sprzedaży nieruchomości o podobnym charakterze i przeznaczeniu. Dodano, że tereny wiejskie wokół większych miast są atrakcyjne dla potencjalnych inwestorów. Rzeczoznawca zauważyła, że w segmencie niezabudowanych działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w gminie D. zanotowano średni obrót. Dlatego obszar analizy rozszerzono na teren gmin sąsiednich. Analizując akty notarialne z terenu gminy D. i ościennych (Z., D., B.) rzeczoznawca zauważyła, że ceny gruntów typowo rolnych (bez prawa do zabudowy) kształtują się na poziomie od 0,50 zł do 2,00 zł za 1m2, natomiast ceny gruntów rolnych z możliwością przekształcenia na budownictwo mieszkaniowe (zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i dobre sąsiedztwo) kształtują się na poziomie 2,00-10,00 zł za 1m2. Ponadto notuje się znacznie większą sprzedaż działek już wydzielonych z dużych terenów, niegdyś rolnych, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy. Rzeczoznawca przedstawiła w tabeli Nr 1 (str. 12 operatu) 20 transakcji sprzedaży typowych działek budowlanych położonych w miejscowościach R. i K.-Ż. gm. D., gdzie działki budowlane osiągnęły ceny od 9,50 zł do nawet 31,20 zł za 12 gruntu. Średnia cena za pojedyncze działki budowlane to 15,40 zł/m2. W samym obrębie [...] w ostatnich 3 latach zanotowano kilkanaście transakcji sprzedaży niezabudowanych działek pod budownictwo jednorodzinne (wydane decyzje o warunkach zabudowy), których ceny zawierały się w przedziale od 8,00 zł do 18,00 zł za 1m2 gruntu. Do szczegółowej analizy przed podziałem nieruchomości rzeczoznawca przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych o powierzchniach w przedziale 0,3139 ha - 1,6443 ha stanowiących jedną działkę ewidencyjną, przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową (bądź wydana decyzja o warunkach zabudowy). Natomiast do wyceny po podziale przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchniach z przedziału 0,5645 ha - 0,6001 ha składających się z nowowydzielonych działek ewidencyjnych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z wyceną wartość 1m2 gruntu przed podziałem wynosiła 6,03 zł, natomiast po podziale wynosi 8,35 zł. Biorąc pod uwagę określone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wycenianych nieruchomości, na tle cen osiąganych w transakcjach na terenie gminy D. i gmin sąsiednich za grunty podobne, Kolegium stwierdziło, że nie sposób podzielić zarzutu B. M. o zawyżeniu wartości działek. Kolegium uznało więc, że sporządzony do celów ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia tej opłaty. Organ II instancji nie znalazł uchybień w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność ze wskazanymi wyżej aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczyła dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Wycenę nieruchomości poprzedziła analizą lokalnego rynku nieruchomości. Z analizy tej wynika, że najistotniejszym atrybutem mającym wpływ na cenę nieruchomości jest lokalizacja ogólna i sąsiedztwo. Czynnikiem mającym duży wpływ na cenę jest również wielkość sprzedawanej powierzchni nieruchomości. W dalszej kolejności na cenę wpływają możliwość zagospodarowania i uzbrojenie oraz dojazd do nieruchomości. Organ odwoławczy uznał także, że na wynik sprawy nie ma wpływu podnoszony przez B. M. zarzut wprowadzenia jej w błąd przez pracowników Urzędu Gminy w D., co do kosztów podziału nieruchomości. Ustalenie opłaty adicenckiej nie jest częścią postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Podział nieruchomości i ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w odrębnych postępowaniach administracyjnych, na podstawie innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. M., która powołała się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżąca stwierdziła, że ze względu na trudną sytuację rodzinną decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest dla niej krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy). Skarga jest uzasadniona, niezależnie od nieskuteczności jej argumentów, bowiem oceniając materiał dowodowy, organy nie dostrzegły istotnego błędu zawartego w operacie szacunkowym. Jak wynika w przytoczonego wcześniej brzmienia art. 98a ust.1 u.g.n., wartość opłaty szacunkowej określa się, porównując stan i wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Nie ulega wątpliwości, że podziałowi poddana została nieruchomość o powierzchni 4,157 ha. Była to nieruchomość rolna, w stosunku do której właścicielka jeszcze przed podziałem dysponowała ustalonymi warunkami zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych ustalono warunki zabudowy. Zatem w toku niniejszego postępowania winna zostać ustalona wartość tej właśnie nieruchomości, z uwzględnieniem, że już przed podziałem istniało pozytywne rozstrzygnięcie o możliwości zabudowy części tej nieruchomości. Ten wymóg wprost wynika z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. Po podziale zaś powstały cztery nieruchomości – działka nr 184/1 o pow. 3,6444 sklasyfikowana jako grunty orne i pastwiska, 184/2 o pow. 0,2520 ha i 184/3 o pow. 0,2160 ha i działka 184/4 opow. 0,0451 stanowiąca drogę wewnętrzną (vide decyzja Wójta Gminy D. z [...] o podziale w aktach administracyjnych). Wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości poszczególnych działek. Z lektury operatu wynika tymczasem, że rzeczoznawca poddała ocenie wartość jedynie działek 184/2 i 184/3, zarówno przed, jak i po podziale. Zaowocowało to między innymi poddaniem badaniom porównawczym nieruchomości o powierzchni odpowiadającej powierzchni jedynie tych dwóch działek, a nie całej działki 184. Podjęte przez biegłą badania rynku w istocie zatem nie uwzględniają specyfiki tego konkretnego podziału, dokonanego w niniejszej sprawie. Byś może przesłanką takiego sposobu wyceny był fakt, że większa część działki nie zmieniła po podziale ani charakteru, ani przeznaczenia. Działka 184/1 o pow. 3,644 ha pozostaje działką rolną. Jednakże umknęło rzeczoznawcy w ten sposób, że działka 184 przed podziałem była wprawdzie również działką rolną, ale do jej cech wartościujących z pewnością należało pozytywne ustalenie możliwości zabudowy jej części. Ponadto operat nie uwzględnia, że po podziale powstała m.in. działka, która stanowi drogę wewnętrzną, co również mogło mieć wpływ na wartość całej działki 184. Przeznaczenie nieruchomości pod drogę wewnętrzną z pewnością obniża jej wartość w stosunku do wartości działek budowlanych, należało wyjaśnić, czy tak nie jest również w porównaniu z wartością takiego samego terenu o wartości rolniczej. W takiej sytuacji należałoby ten spadek wartości uwzględnić przy sumowaniu wartości wszystkich działek wchodzących w skład dzielonej nieruchomości. Ograniczenie ustaleń co do stanu i wartości nieruchomości jedynie do jej niektórych części składowych nie odpowiada przyjętej wykładni pojęcia nieruchomości i przez to stanowi istotne naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. Przyjęte przez biegłą ograniczenie, nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Przede wszystkim jednak brak podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., II SA/Po 392/10, również wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08, dostępne: jak wyżej). Należy też pamiętać, że postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując, w niniejszej sprawie wskazane naruszenie prawa materialnego doprowadziło do niewyjaśnienia elementarnej kwestii rzeczywistego wzrostu wartości spornej nieruchomości, co stanowi naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, uzupełniając materiał dowodowy o prawidłowo ustaloną wartość nieruchomości, z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 98a ust.1 zd.3 u.g.n.. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art.. 152 p.p.s.a. są orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS