II SA/Łd 1251/01

Dnia 7 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. II SA/Łd 1251/01 U Z A S A D N I E N I E J. P. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] , Nr [...] , uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, położonej w Ł. przy A. 103-107 (dawniej: B. 43), uregulowanej w Księdze wieczystej KW [...] jako działka nr 4 o pow. 4248 m2, oznaczona na mapie nr [...] z dnia [...] (z uwagi na brak podstaw prawnych do występowania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców z roszczeniem o zwrot tej nieruchomości, w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie), jak również - umarzającą postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w roku 1951, został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: A. w Ł. , ul. B. 43, a w roku 1962 przedsiębiorstwo to stanowiące własność E. D. wraz z nieruchomością, położoną przy ulicy B. 43, stanowiącą współwłasność E. D. i Z. D. (uregulowaną w KW Nr [...] ), zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa (na mocy orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] , Nr [...] , które było podstawą ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w dziale II KW Nr [...] , założonej dla wydzielonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4 o powierzchni 4.248 m2). Organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy decyzji Ministra Rynku Wewnętrznego z dnia [...] , Nr [...] , stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] , Nr [...] o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad powołanym przedsiębiorstwem. W dniu 23 maja 2000 roku, skarżąca, jako spadkobierca E. D. , złożyła wniosek do organu I instancji, o "zwrot nieruchomości i zmianę zapisu w dziale II KW Nr [...] ". W ocenie organu odwoławczego, z treści tego wniosku nie wynika, że strona domagała się zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przy czym pełnomocnik skarżącej, K. P. , oświadczył, że celem przedmiotowego wniosku było uzyskanie zmiany zapisu w Księdze wieczystej, a nie zwrot nieruchomości na podstawie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem organu drugiej instancji, decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] , została wydana bez ustalenia rzeczywistej woli stron, to jest z naruszeniem art. 7, 10 i 61 kpa i podlega uchyleniu, a postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że obowiązek złożenia wniosku o wpis przysługującego mu prawa, ciąży na każdym nowym właścicielu nieruchomości, na podstawie art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, natomiast powołany przez skarżącą art. 23 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakłada na Prezydenta Miasta Ł. (wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) obowiązek składania wniosku o wpis w księdze wieczystej lub o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości, które weszły do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że wystąpił w dniu [...] , do Ministra Gospodarki, o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia powołanego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] , Nr [...] , na podstawie którego nastąpiło ujawnienie Skarbu Państwa, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w KW Nr [...] , w celu umożliwienia zmiany tego wpisu. Zdaniem organu drugiej instancji, orzeczenie to należy uznać za bezprzedmiotowe, bowiem podstawą jego wydania było wymienione wcześniej zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] , które zostało już (na skutek stwierdzenia jego nieważności), wyeliminowane z obrotu prawnego. Są zatem podstawy, jak wskazał organ odwoławczy, do stwierdzenia wygaśnięcia tego orzeczenia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie strony skarżącej, zgodnie z art. 38 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wpis w Dziale II w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, księdze wieczystej, mógłby zostać zmieniony na wniosek skarżącej, jedynie w przypadku wykazania, że skarżąca posiada legitymację do złożenia takiego wniosku. Skarżąca wskazała, że "taką legitymacją w przedstawionej sytuacji mogłaby stanowić decyzja właściwego organu administracji państwowej stwierdzająca wadę prawną wniosku poprzednika prawnego takiego organu administracji o wpis ujawniający własność Skarbu Państwa na nieruchomości będącej faktycznie własnością" ojca skarżącej. W ocenie skarżącej, organ administracji państwowej posiada również możliwość powiadomienia Sądu Rejonowego o niezgodności stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, ujawnionego w KW Nr [...] , z rzeczywistym stanem prawnym, co umożliwiłoby zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 57 przywołanej ustawy". Skarżąca stwierdziła, że możliwość bezpośredniego spowodowania zmiany wpisu w dziale II powołanej Księgi wieczystej, posiada jedynie Prezydent Miasta Ł. jako wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na mocy "przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Postępowanie administracyjne nie stało się zatem, zdaniem skarżącej, bezprzedmiotowe, nie było podstaw do uznania postępowania na podstawie art. 105 kpa, a decyzja pierwszoinstancyjna jest więc dotknięta wadą nieważności. Także, jak podała skarżąca, decyzja odwoławcza, narusza prawo, wobec nie wykazania w sposób jednoznaczny "bezprzedmiotowości wszczętego" przez skarżącą postępowania "w sprawie zmiany wpisu w dziale II księgi wieczystej Kw Nr [...] ", co byłoby, zdaniem skarżącej, równoznaczne z "dokonaniem zwrotu nieruchomości zabranej z naruszeniem prawa". W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ drugiej instancji wskazał, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne, wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem, powołując pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w wyroku z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89 (ONSA 1990, z.1, poz. 16). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie niniejszej strona skarżąca domaga się dokonania przez Prezydenta Miasta Ł. , wykreślenia w księdze wieczystej Kw Nr [...] , Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości, położonej w Ł. przy A. 103-107 (dawniej B. nr 43). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z braku podstaw prawnych. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że organ drugiej instancji trafnie ustalił faktyczną treść i zakres żądań strony skarżącej, zawartych w piśmie z dnia 23 maja 2000 r., które wszczęło postępowanie w sprawie niniejszej. Mimo wskazania w tym wniosku, że sprawa dotyczy (poza zmianą "zapisu w Dziale II Księgi wieczystej Kw Nr [...] ") "zwrotu nieruchomości", z treści tego pisma procesowego wynika, że w istocie strona domagała się przywrócenia w tej Kw, wpisu prawa własności dawnego właściciela oraz wykreślenia prawa własności Skarbu Państwa oraz "komisyjnego przekazania" wskazanych gruntów, wraz z naniesieniami. W uzasadnieniu powołanego wniosku, J. P. wskazała też, że żądana zmiana treści wpisu w Kw, jest niezbędna dla niej i innych spadkobierców "w celu przeprowadzenia spraw spadkowych i działu spadku po ojcu" skarżącej, E. D. . Trzeba zatem uznać, że wymieniony wniosek (powołujący jako podstawę prawną art. 61 § 1 i 3 kpa) w żadnym wypadku nie zawierał żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 136 (i następnych) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Stosownie do art. 142 tej ustawy, bezsporne jest, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, orzeka w drodze decyzji Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z samej zaś istoty sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynika, że postępowanie administracyjne w takiej sprawie może być wszczęte, prowadzone i zakończone wydaniem merytorycznej decyzji tylko na żądanie strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Żądaniem strony w rozumieniu tych przepisów jest jednak nie tylko formalny (formalnie zatytułowany) wniosek o wszczęcie postępowania, ale przede wszystkim merytoryczna treść wniosku, związana z przedmiotem sprawy, opisanym przez stronę we wniosku. Tak więc sprawa w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tylko wówczas podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu na podstawie przywołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest rozstrzygnięciu co do istoty przez wydanie decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości, gdy strona rzeczywiście ubiega się o zwrot takiej nieruchomości. Jeśli natomiast zamiarem strony nie jest uzyskanie zwrotu określonej nieruchomości (ale "zwrotu" w rozumieniu powołanej ustawy) to bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, o którym mowa we wskazanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak to bezspornie ustalił organ odwoławczy, a potwierdziła strona skarżąca w skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego, żądanie strony skarżącej, sformułowane we wskazanym wniosku z roku 2000, w istocie nie dotyczy sprawy, podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji. Strona skarżąca domaga się bowiem wydania decyzji, administracyjnej, stwierdzającej "wadę prawną wniosku poprzednika prawnego takiego organu administracji o wpis ujawniający własność Skarbu Państwa na nieruchomości będącej faktycznie własnością mojego ojca". W takiej natomiast sytuacji, jeśli żądanie strony nie dotyczy sprawy, podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, postępowanie administracyjne w takiej sprawie, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej (por. wyrok NSA, powołany przez organ odwoławczy oraz poglądy doktryny, m.in. w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s.590). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją, a organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 (in fine) kpa. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem dotyczy tylko wypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe (ale nie ze względu na ustalenie braku ustawowych przesłanek, uzasadniających uwzględnienie żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie, co oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, jak to przyjął organ pierwszej instancji, który dodatkowo nie ustalił nawet dostatecznie, jakie żądanie było zawarte we wniosku strony w tym przedmiocie). Jak wskazano wcześniej, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej wynikała z braku podstaw prawnych, do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zgłoszonej żądaniem strony skarżącej, w drodze wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 kpa. Nie miały przy tym znaczenia, przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Już tylko dodatkowo należało wyjaśnić, że podstawę prawną do wydania żądanej przez skarżącą "decyzji administracyjnej", nie mogły stanowić ani wskazane przez skarżącą przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ani też przepis art. 23 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 23 cyt. ustawy, określa bowiem organy właściwe do gospodarowania zasobami nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie wymienia czynności faktyczne i prawne (a między innymi - czynności podejmowane w postępowaniu sądowym w sprawach zakładania ksiąg wieczystych), składające się na pojęcie gospodarowania. Z przepisów, wskazanych przez stronę skarżącą, nie wynika w żaden sposób, że do uwzględnienia żądania strony skarżącej w tej sprawie, wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, co oznaczałoby, że sprawa ta wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 kpa, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w art. 6 kpa, zasada praworządności, wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę praw obywatela, był oparty na konkretnie wskazanym, powszechnie obowiązującym przepisie prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 1987 r., IV SA 292/87; teza wyroku opublik. w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, pod red. R.Hausera; Warszawa 1995, s.38). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W stanie faktycznym, ustalonym w sprawie niniejszej, warto też dodać, że w dniu 10 kwietnia 1992 roku, nastąpiło przekazanie przedmiotowej zabudowanej nieruchomości przez poprzedniego jej użytkownika (Spółdzielnię A. w Ł. ) na rzecz "spadkobierców E. D. ", co wynika z dołączonego do akt administracyjnych, protokołu, przy czym spośród tych spadkobierców ("mimo potwierdzonego zawiadomienia") nikt się nie stawił. Z wyżej przytoczonych względów, zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, a tylko pod tym kątem Sąd administracyjny bada akty zaskarżone do tego Sądu, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Obligowało to Sąd administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), do oddalenia skargi.