II SA/Łd 1253/13

Dnia 21 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania M. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 27 czerwca 2013 r. M. G. zwrócił się do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem M. G. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., w oparciu o art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 6 ust. 2a, art. 22 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt. 28, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959), odmówił prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. 623,00zł. Po analizie wniosku i dołączonych do niego dokumentów organ ustalił, że łączny dochód uzyskany w rodzinie w 2011 r. wynosi 23 016,60 zł (w tym emerytura M. G. w wysokości 10 723,76 zł oraz A. G. w wysokości 12 292,84 zł). Miesięczny dochód wynosi 1 918,05 zł (23 016,60 zł:12 miesięcy), ilość osób w rodzinie 3 (1 918,05 zł:3 osoby), a zatem miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę za 2011 r. wynosi 639,35 zł. i przekracza próg dochodowy. W związku z powyższym wnioskodawca nie spełnia przesłanek wynikających z art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, więc przedmiotowe świadczenie stronie nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. podniósł, że organ nie uwzględnił jego sytuacji rodzinnej. Jego rodzice są osobami I grupy inwalidzkiej, nie opuszczają łóżek i wymagają 24-godzinnej opieki. Ponad połowa ich emerytur przeznaczana jest na leki i środki higieny osobistej, pozostała część na opłaty mieszkaniowe i żywność. Wskazał, że w lokalu mieszkają 4 osoby – on, rodzice i jego siostra. Dodał, że od października 2011 r. do końca czerwca 2013 r. miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad chorym ojcem. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza 623 zł. Organ ustalił, że M. G. ubiega się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad ojcem – M. G., który jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jego niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od dnia 11 października 2011 r. W skład rodziny wnioskodawcy wchodzą M. G. (wnioskodawca), A. G. (matka) oraz M. G. (ojciec). Wnioskodawca nie spełnia jednak warunku określonego w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. kryterium dochodowego do przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało za prawidłowe ustalenie organu I instancji, wedle którego miesięczny dochód rodziny odwołującego w przeliczeniu na osobę wyniósł 639,35 zł [(10723,76 zł - dochód za 2011 rok podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych M. G. z tyt. pobranej emerytury + 12292,84 zł - dochód za 2011 rok podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych A. G. z tyt. pobranej emerytury) : 12 miesięcy : 3 osoby], a zatem przekroczył próg dochodowy tj. kwotę 623,00 zł. W skardze na powyższą decyzję M. G. ponownie zakwestionował ustalenie przez organ liczby członków jego rodziny. Podniósł, że kwota przewyższająca kryterium dochodowe to w jego przypadku 16,35 zł, która to kwota nie przekracza wysokości odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. 77 zł i nie przekracza wysokości kryterium powiększonego o kwotę równą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. 700 zł (623 zł + 77 zł), zgodnie z art. 16 ust. 3. Dodał, że w październiku 2013 r. podczas wizyty w jego lokalu pracownica socjalna stwierdziła zamieszkiwanie w nim 4 osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do kwestii składu członków rodziny skarżącego, branego pod uwagę przy wyliczeniu dochodu rodziny w celu ustalania prawa do wnioskowanego świadczenia tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, wskazało, że siostra skarżącego – B. M., w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być brana pod uwagę przy wyliczeniu dochodu rodziny skarżącego w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca definicję "rodziny" określa w art. 3 pkt. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych i oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest zatem fakt wspólnego gospodarowania. Ustawodawca uwzględnia wyłącznie stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Organ dodał, że nawet sam skarżący we wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 27 czerwca 2013 roku wymienia w części II wniosku, iż w skład jego rodziny wchodzą: A. G. (matka skarżącego), M. G. (ojciec skarżącego) oraz skarżący. Ponadto, B. M. sama wystąpiła do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nam matką – A. G., a jej wniosek został rozpoznany w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2014r. skarżący podniósł, iż do końca czerwca 2013r. otrzymywał przyznane bezterminowo świadczenie z tytułu opieki nad chorym ojcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi uznać można za trafne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, uregulowanego w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Cytowany przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548), która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych albo u.ś.r.) z dniem 1 stycznia 2013r. Świadczenie wspomniane przysługuje osobom, na których – zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. (623 zł). W wypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który był ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W wypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje (art. 16a ust. 3 u.ś.r.). Kolejne przepisy art. 16a u.ś.r. precyzują, m.in. jak należy rozumieć pojęcie "dochód rodziny". W przypadku, gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia za dochód rodziny tej osoby uważa się dochód osoby wymagającej opieki, małżonka osoby wymagającej opieki, osoby z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, oraz pozostających na utrzymaniu tych osób dzieci w wieku do ukończenia 25.roku życia, z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 16 ust. 4 pkt 2 u.ś.r.). W świetle powyższego uregulowania, stanowisko organu, iż pełnoletnia siostra skarżącego nie jest członkiem rodziny osoby wymagającej opieki, ani też członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu wielokrotnie powoływanego już art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznać należy za prawidłowe. Prawidłowe jest też zatem wyliczenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, który, biorąc pod uwagę emerytury M. i A. G., wynosi 639,35,-zł. Jednakże rozważenia wymagała, podnoszona przez skarżącego zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestia możliwości zastosowania przepisu art. 16a ust. 3 u.ś.r., przewidującego możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli przekroczenie dochodu nie jest wyższe niż najniższy zasiłek rodzinny, o ile świadczenie to przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. Expressis verbis regulacja ta odnosi się do przysługującego uprzednio specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże, jak wyżej wspomniano, zasiłek ten wprowadzony został do ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 2013r., zatem, co oczywiste, nie mógł przysługiwać w poprzednim okresie zasiłkowym. Z woli ustawodawcy, zastąpił on w stosunku do części uprawnionych, przysługujące poprzednio świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane bez względu na wysokość dochodu. W rozpoznawanej sprawie podnieść zatem należy, iż skarżącemu w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Decyzja w tym zakresie została wygaszona ex lege z dniem [...] na mocy art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., sygn.akt K 27/13 regulacja wspomniana uznana została za niezgodną z Konstytucją, nie rodząc wszakże dla świadczeniobiorców uprawnień sanacyjnych z art. 190 ust. 4 Konstytucji (por. str. 9 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Jednakże, w ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na wykładnię przepisu art. 16 a ust. 3 u.ś.r., w zakresie w jakim dotyczy odwołania się do określenia świadczenia, przysługującego uprawnionemu w poprzednim okresie zasiłkowym. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Władcza, niezgodna z Konstytucją, ingerencja Państwa, polegająca na pozbawieniu dotychczasowych beneficjentów przyznanych im świadczeń, nie może zaś, w ocenie Sądu, dodatkowo skutkować pozbawieniem ich również uprawnienia do stosowania dobrodziejstwa, określonego w art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tego jedynie powodu, iż specjalny zasiłek opiekuńczy nie dotyczył (co oczywiste) poprzedniego okresu zasiłkowego. W stosunku do tych osób, za świadczenie przysługujące w poprzednim okresie zasiłkowym uznać należy świadczenie pielęgnacyjne, pobierane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Z uwagi zatem na fakt, iż przekroczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącego nie jest wyższe niż najniższy zasiłek rodzinny, określony w art. 6 ust. 2 pkt 1 (wynoszący aktualnie 77 zł), organy winny rozważyć możliwość przyznania mu żądanego świadczenia, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 16 a ust. 1 ustawy. Ponieważ zaś okoliczności te nie były przedmiotem ustaleń organów obu instancji, brak było możliwości kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Ze względu zaś na okoliczność, iż zaskarżona decyzja nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. A. P.