II SA/Łd 126/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] znak [...]. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działce nr 12, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako: k.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: ustaw) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu organ II instancji skupił się na przytoczeniu przepisów, w oparciu o które organ właściwy w sprawie wydania decyzji z wniosku o ustalenie warunków zabudowy rozpoznaje taki wniosek i weryfikuje, czy w ustalonym stanie faktycznym wyznaczenie takich warunków zabudowy jest dopuszczalne. Organ zaznaczył, iż w aktach sprawy znajduje się mapa spełniająca wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy, która składa się także z części opisowej. Zdaniem organu odwoławczego, analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Przytaczając wnioski z analizy i stwierdziwszy spełnienie warunków formalnych organ przychylił się do oceny podjętej przez organ I instancji. Wskazując zaś na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy tj. gdy zamiar zrealizowania inwestycji nie jest sprzeczny z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, skoro inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu określonego jako dom seniora tj. budowę budynku, którego funkcją bez wątpienia będzie obok funkcji usługowej także funkcja mieszkalna, czyli funkcja niesprzeczna z funkcją zastaną, to zasadnie organ I instancji pozytywnie rozpoznał wniosek. Nadto planowana inwestycja nie wprowadza na dotychczasowy teren zabudowy uciążliwszej od zabudowy istniejącej, przeciwnie nie będzie powodowała uciążliwości charakterystycznych dla zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, takich jakie już istnieją w jej otoczeniu. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, iż w ustalonym stanie faktycznym nie zostanie naruszony ład przestrzenny tym bardziej, iż nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Organ zaakcentował, iż przepis art. 16 ust. 1 ustawy ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych. Odnosząc się do ustalonych przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy Kolegium stwierdziło, iż nawiązują one do parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym jako średnie matematyczne lub wartości zbliżone do średnich matematycznych, co potwierdza zarówno część opisowa, jak i graficzna analizy. Organ odwoławczy dodał, iż wobec danych wynikających jasno z analizy nie znajdują uzasadnienia również zarzuty odwołania, gdzie odwołujący A. K. kwestionował umożliwienia realizacji dachu płaskiego, nadto zabudowy wielkogabarytowej i usługowej, z uwagi na brak tego rodzaju w obszarze analizowanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. zarzucił, iż zaskarżona decyzja narusza parametry urbanistyczne i ład przestrzenny, brak bowiem dachów płaskich w okolicy, brak obiektów wielkokubaturowych oraz obiektów usługowych. Nadto teren, na którym znajduje się działka jak i sąsiednie nie nadają się pod zabudowę, gdyż jest to teren zalewowy narażony na wiosenne podtopienia, nadto inwestor zaczął już nawozić ziemię do podniesienia terenu co z kolei zagraża sąsiednim działkom czyniąc je bardziej podatnymi na podtopienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] w sprawie ustalenia, na wniosek B. i Z. B., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działce nr 12 gm. B.. Jak wynika z akt sprawy, pierwotny wniosek inwestorów dotyczył inwestycji opisanej jako budowa budynku dom seniora/ośrodek terapii uzależnień, powierzchnia zabudowy 2400m², ilość kondygnacji do 4, wysokość zabudowy 14m, szerokość elewacji frontowej do 40m oraz dachu płaskim lub wielospadowym do 45°. Niemniej jednak, w piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. inwestorzy korzystając z przysługującego im prawa jako inicjatorom postępowania, zmodyfikowali swój wniosek i zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku domu seniora o szerokości elewacji frontowej 25m, powierzchni zabudowy 2000m², ilości kondygnacji 2, wysokości zabudowy 9,5m, parametr dachu pozostał bez zmian. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ ocenił, że planowana zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego ukształtowanego dotychczasową zabudową a nadto, iż dopuszczalne jest wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem, bowiem znajdują one oparcie w średnich lub zbliżonych do średnich matematycznych wielkości zabudowy istniejącej, co zdaniem organu wynika zarówno z części opisowej, jak i graficznej analizy oraz dołączonego w toku postępowania drugoinstancyjnego uzupełnienia analizy (załącznik do pisma z dnia 21 listopada 2016r.). W ocenie sądu, lektura akt administracyjnych, a przede wszystkim dokumentów na które powołuje się organ tj. sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej uzupełnienia nie daje podstaw dla sformułowania wniosków jakie legły u podstaw kwestionowanych decyzji, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania określone przez właściwe przepisy prawa (art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie/), w szczególności co do zgodności parametrów planowanej inwestycji z zabudową w terenie analizowanym, w tym gabarytów obiektu oraz wskaźników zabudowy. Z uwagi na powyższe przypomnieć należy, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w przywołanym już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4 rozporządzenia). Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania . W przedmiotowej sprawie zasadnicze wątpliwości budzi wyznaczenie granic terenu analizowanego w części graficznej analizy (załącznik nr 3 - k. 51, 52 akt), co podważa rzetelność tego dokumentu. Na kopii mapy opisanej jako "załącznik graficzny nr 3 do wyników analizy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...]" zaznaczono bowiem taką samą linią granice obszaru analizowanego i obszarów o różnym oznaczeniu, przy czym odległości od granic działki ostatnich z wrysowanych linii są różne w poszczególnych kierunkach i co więcej nie tworzą zamkniętego obszaru w sytuacji, gdy z części opisowej wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 156m wokół granic terenu inwestycji. W następstwie tego nie sposób zweryfikować poprawności wytyczenia obszaru analizy a tym samym i rzetelności danych, które z tej analizy wynikają. Dodatkowo w objaśnieniach opisano oznaczenia użytków gruntowych, które jak się wydaje w ogóle na tym terenie nie występują (S, Ls, Lz, Ba, Bi, Bp, Bz, K, Tk, Ti, W). Brak prawidłowo wykreślonego terenu analizowanego, a także odzwierciedlenia istotnych oznaczeń rzutuje przede wszystkim na brak możliwości oceny prawidłowości cech i wskaźników inwestycji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i przepisach rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). W przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, czy podstawą wyliczenia tego wskaźnika – do 0,16 są tereny działek objętych analizą, części tych działek czy też jedynie siedliska. Odpowiedzi na to pytanie nie daje konfrontacja części graficznej i zestawienia tabelarycznego przedstawionego w postępowaniu drugoinstancyjnym. Podobne wątpliwości nasuwa określenie szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji od 20m do 25m, z tym tylko uzasadnieniem, że parametr ten mieści w sobie wartość wnioskowaną. W myśl § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% z tym, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Z uzupełnienia tabelarycznego nie wynikają jednoznacznie wskazane wielkości np. szerokość elewacji frontowej: 10m - 25m (działka nr 15/1), 6m – 20m (działka nr 147), analogicznie na działkach nr 145,142,141, przy czym porównanie wskazanych danych z mapą wątpliwości jedynie pogłębia. Brak jest również wskazania średniej wartości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Zdaniem sądu naruszono również § 7 rozporządzenia dotyczący ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. od 7,5m do 9m przy wykazaniu, że w obszarze analizowanym wysokości te kształtują się od 2,5m do 6,5m. Wątpliwości budzi ponadto określenie dla inwestycji dachu płaskiego (§ 8 rozporządzenia) w sytuacji, gdy z uzupełnionego zestawienia tabelarycznego wynika, że na wymienionych działkach w obszarze analizowanym nie ma takiego dachu. Podsumowując powyższe podkreślić należy, że ustawodawca co do parametrów opisanych w § 5 - § 7 rozporządzenia jako zasadę przyjął ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy jako wielkości średnie tego parametru z obszaru analizowanego. Jednocześnie w odniesieniu do wszystkich tych parametrów umożliwił wyznaczenie innej wielkości, nie tylko jako wielkości średniej, ale w przypadku każdego parametru dopuścił wyznaczenie innej wartości, wyłącznie jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie budzi wątpliwości sądu, iż w niniejszej sprawie w odniesieniu do każdego z wyżej wymienionych, nowo wyznaczonych parametrów organ poczynił dowolne ustalenia, nie znajdujące oparcia w zgromadzonych dowodach. Tym samym nie zostały należycie wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia ( art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Tak istotnych braków i nieprawidłowości w materiale dowodowym nie dostrzegł organ odwoławczy powielając argumenty, a w istocie i błędy wywiedzione przez organ I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, jasne i jednoznaczne oznaczenie niezbędnych cech i parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku zarówno co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 961/12, z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1605/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r. II SA/Wr 10/14 dostępne, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Taką też analizę winien sporządzić organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, eliminując omówione wyżej mankamenty i wyjaśniając wszelkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia z poszanowaniem przepisów ustawy a także rozporządzenia, które precyzyjnie wyznacza w jaki sposób określa się wymagania dla nowej, planowanej zabudowy. Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o wyeliminowaniu decyzji obu instancji. B.A.