II SA/Łd 1261/13

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych T. W. w dniu 12 czerwca 2013 roku wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – A. M.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 16a i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach pieniężnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie spełnia ustawowego warunku do przyznania świadczenia w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Zdaniem organu, wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, bowiem był zarejestrowany jako bezrobotny w urzędzie pracy w okresie od listopada 2007 roku do września 2011 roku. W tym czasie wnioskodawca wyrażał tylko gotowość do podjęcia pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji T. W. wniósł o jej zmianę i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem autora odwołania, w sprawie doszło do naruszenia art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, bowiem prawo do świadczenia przysługiwało mu przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy i przy jego ustalaniu powinno zastosować się przepisy dotychczasowe, na mocy których fakt zarejestrowania w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna, spełniał przesłanki ustawowe przyznania świadczenia. Odwołujący wskazał nadto, że naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych jest pozbawienie go prawa do świadczenia w sytuacji, gdy uprzednio organ przyznał mu takie świadczenie na czas nieokreślony. W konkluzji odwołujący się podniósł, iż nie jest możliwe w jego przypadku spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na to, że pobierał on świadczenie pielęgnacyjne według starych zasad i nie mógł podejmować zatrudnienia, zatem nie mógł także z niego zrezygnować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie przesłanek określonych w art. 16a u.ś.r. Po pierwsze – na wnioskodawcy musi ciążyć obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej stałej opieki. Po drugie – wnioskodawca musi zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Po trzecie – osoba wymagająca stałej opieki winna legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie z określonymi wskazaniami. Po ostatnie – musi być spełnione kryterium dochodowe. Jak wskazał organ, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż T. W. wniósł o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad matką – A. M., która jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jej niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od dnia 21 września 2005 roku (orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 10 listopada 2005 roku). T. W., w okresach od dnia 6 lutego do dnia 20 maja 2007 roku oraz od dnia 5 listopada 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2011 roku, zarejestrowany był w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, a tym samym świadczył gotowość do podjęcia pracy, co – w ocenie organu – nie może być uznane za tożsame z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez odwołującego się, bo taka nie została podjęta, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W czasie, kiedy matka wnioskodawcy była już osobą niepełnosprawną, ten był osobą bezrobotną, a więc poszukiwał pracy i był gotowy do jej podjęcia. Potencjalne zatrudnienie osoby gotowej do podjęcia pracy nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego strona musiała zrezygnować, aby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej faktycznie wykonywanej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez znaczenia pozostaje fakt, iż strona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Pismem z dnia 16 stycznia 2013 roku organ pierwszej instancji poinformował odwołującego o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o tym, iż na mocy przepisu art. 11 zachowuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do dnia 30 czerwca 2013 roku, a po tym terminie prawo do niego wygasa z mocy prawa. W sprawie, zmienione zasady ustalania prawa do zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, spowodowały, iż mimo niezmienionego stanu faktycznego, wobec zmian przepisu – w tym wypadku wprowadzenia art. 16a u.ś.r. – wobec nie spełnienia jego wymogów, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stronie nie przysługuje. Z tych też względów poza wpływem na wynik sprawy pozostają okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu. Nie budzi wątpliwości organu, iż matka odwołującego się jest osobą schorowaną i wymagającą stałej opieki ze strony innych osób, to jednak okoliczność ta na gruncie obowiązujących przepisów jest niewystarczająca do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dla jego otrzymania niezbędne jest wykazanie przez wnioskującego faktu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a przesłanka ta, jak wskazał organ, w sprawie nie została spełniona. W skardze na powyższą decyzję T. W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, wskazał na naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw oraz przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy uprzednio skarżącemu zostało przyznane takie świadczenie na czas nieokreślony. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że nie kwestionuje tego, iż nie spełnia on kumulatywnie przesłanek określonych w znowelizowanym art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednak na podstawie dotychczasowych przepisów organ przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony. Przepis art. 11 ustawy nowelizującej narusza zasadę ochrony praw nabytych w zakresie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z mocy prawa oraz konieczności ponownego ubiegania się o przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżący jest bierny zawodowo od momentu rejestracji w urzędzie pracy. W okresie od 6 lutego do dnia 20 maja 2007 roku oraz od dnia 7 listopada 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2011 roku skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, świadcząc gotowość do podjęcia pracy. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął niewątpliwie fakt, że skarżący mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką bezterminowo począwszy od dnia 1 września 2011 roku. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżący, aby obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinien podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W ocenie sądu, prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r., nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty, charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże - nie pozostając w zatrudnieniu - powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zakończenie wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. B.A.