II SA/Łd 1272/13

Dnia 5 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. umarzającą postępowanie "w sprawie występującego parkingu na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 3" i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 17 marca 2008 r. S. M. (współwłaściciel nieruchomości przy ul. A 3) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., "o sprawdzenie czy garaże postawione na działce znajdującej się na ul. A 3 (własność B. D.) mają pozwolenie na budowę oraz są zgodne z Polskimi normami budowlanymi". W wyniku przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2008 r. oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że na wskazanej nieruchomości znajdują się dwa garaże samochodowe konstrukcji metalowej, ustawione w 2007 i w 2008r. Utwardzenie nawierzchni za pomocą płyt ażurowych nastąpiło natomiast wiosną 2007 r. Dodatkowo ustalono, iż nieruchomość na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydział Cywilny, z dnia [...], sygn. akt [...], obciążona jest służebnością gruntową (droga konieczna). W toku postępowania ustalono również, że pismem z dnia 26 października 2006 r. B. D. dokonała zgłoszenia robót budowlanych, polegających na utwardzeniu działki ażurowymi płytami, jednak z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia decyzją z dnia [...] wniesiono sprzeciw w tym zakresie. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania właścicielki nieruchomości, decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda wyjaśnił, że wobec niewykonania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, uzasadnione było wniesienie sprzeciwu, jednakże stronie doręczono decyzję (zgłaszającą sprzeciw) po upływie ustawowego terminu z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) Zdaniem Wojewody zgłoszenie sprzeciwu było w tym wypadku bezzasadne, a postępowanie objęte tą decyzją stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3. W dniu 27 stycznia 2009 r. B. D. poinformowała organ, że inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu nieruchomości płytami ażurowymi, została wykonana w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia tejże inwestycji i umorzono postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 30 marca 2009 r. S. M., T. O. i J. R. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o "przeprowadzenie likwidacji nielegalnego parkingu oraz wynajmowanych 2 garaży". Wskazali, że parking oraz garaże znajdują się na nieruchomości przy ul. A 3, gdzie parkują 4 auta oraz jeden w garażu. Z informacji pozyskanych przez stronę wynika, że Urząd Miasta Ł. nie wydał "pozwolenia na miejsca postojowe w terenie przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". W piśmie z dnia 8 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował S. M., T. O. i J. R., że nieruchomość przy ul. A 3, na której stoi kilka samochodów nie może być uznana za parking samochodowy, dlatego też nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ nie stwierdził prowadzenia działalności gospodarczej przez B. D., polegającą na prowadzeniu parkingu (brak oświetlenia terenu, wydzielonych i oznakowanych miejsc postojowych, budki strażniczej, zapory). Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu skargi S. M. z dnia 1 lipca 2009 r. na bezczynność organu I instancji w sprawie likwidacji parkingu samochodowego, wyznaczył temu organowi dodatkowy termin do zakończenia postępowania administracyjnego do dnia 28 sierpnia 2009 r. Organ wskazał, że inspektor stopnia powiatowego wszczął postępowanie w sprawie "wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości (...)". Wszczęcie postępowania winno zostać zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, przy czym pismo wyjaśniające organu z dnia 8 lipca 2009 r. nie stanowi takiego zakończenia sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., umorzył "B. D. postępowanie w sprawie występującego parkingu z miejscami postojowymi zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 3". W treści uzasadnienia wskazał, iż obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia parking samochodowy, natomiast posiłkując się "istniejącymi i funkcjonującymi obiektami tego typu" organ I instancji wyróżnił ich trzy rodzaje: "1. parkingi strzeżone całodobowe (płatne) - to te, na których w określonych godzinach lub całodobowo parkowane są samochody. Parkingi takie są ogrodzone, posiadają oświetlenie, oznaczone miejsca do parkowania oraz pomieszczenia dla osób dozorujących. 2. parkingi samochodowe ogólnie dostępne realizowane w ramach inwestycji mieszkaniowych, handlowych, biurowych itp. 3. parkingi jedno lub wielopoziomowe urządzane w specjalnie budowanych do tego celu obiektach budowlanych". Konstatując, organ szczebla podstawowego wywiódł, iż w analizowanej sprawie nie można uznać, że mamy do czynienia z parkingiem samochodowym. Odnosząc się natomiast do kwestii utwardzenia terenu, organ I instancji wskazał na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki ażurowymi płytami betonowymi na przedmiotowej nieruchomości oraz umarzającą dalsze postępowanie administracyjne w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. M., T. O. i J. R., podnosząc, że na nieruchomości przy ul. A 3 zlokalizowany jest niestrzeżony, płatny parking, natomiast kwestie dotyczące zgrupowań miejsc postojowych są, wbrew twierdzeniu organu I instancji, regulowane przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiesił postępowanie, zainicjowane odwołaniami od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., umarzającej postępowanie w sprawie "występującego parkingu z miejscami postojowymi" do czasu weryfikacji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody [...] wydanej w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki przy ul. A 3. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. umarzającą postępowanie "w sprawie występującego parkingu na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 3" i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek S. M. z dnia 10 listopada 2008 r., inicjujący postępowanie w analizowanej sprawie, zawierał żądanie zbadania zgodności z przepisami urządzenia na posesji ul. A 3 parkingu, mimo decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie dziesięciu miejsc postojowych na przedmiotowej działce. Pismem z dnia 30 marca 2009 r. S. M., T. O. i J. R. sprecyzowali, iż wnoszą "o przeprowadzenie likwidacji nielegalnego parkingu, oraz wynajmowanych 2 garaży" na przedmiotowej nieruchomości. Organ stopnia powiatowego przeprowadził odrębne postępowanie w stosunku do jednego ze wskazanych garaży, zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] nakazującą B. D. "rozbiórką budynku gospodarczego o konstrukcji metalowej wbudowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A Nr 3 (zlokalizowanego przy ogrodzeniu frontowym)", natomiast nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego czy dowodowego umorzył postępowanie w sprawie "występującego parkingu z miejscami postojowymi zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 3". Jak wynika z opisu i zakresu prac jak również szkicu, stanowiących załączniki do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 26 października 2006 r., zgłoszenie obejmowało część nieruchomości tj. pas o szerokości 3m i długości 34m, bezpośrednio przylegający do granicy z działką nr ewid. 230, zlokalizowaną przy ul. A 1 w Ł. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że faktycznie zrealizowano utwardzenie w odległości około 1,50m od granicy z działką nr ewid. 230, szerokości 4,50m i długości około 26m. Nie ma zatem możliwości uznania, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, że postępowanie w sprawie utwardzenia części nieruchomości jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zrealizowano bowiem inną inwestycję niż ta, która została objęta zgłoszeniem zamiaru jej wykonania, co obliguje organ stopnia podstawowego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane. Organ uznał za chybione uwagi organu szczebla powiatowego, dotyczące rodzajów parkingów, stwierdzając, ze organowi temu umknęła regulacja § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotycząca miejsc postojowych dla samochodów osobowych, a tym samym w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Dodatkowo organ przypomniał o wymogach stawianych decyzjom administracyjnym, określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym przyczynom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazał, że w analizowanej sprawie z uzasadnienia, dotyczącego kilku inwestycji objętych odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, nie wynika czym kierował się organ stopnia powiatowego, uznając postępowanie w analizowanej sprawie za bezprzedmiotowe, a nawet jaki był zakres procedowania. Zwrócił uwagę, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ponownie przeanalizować krąg stron postępowania, z uwzględnieniem przepisu art. 28 k.p.a., dokumentując poczynione ustalenia w taki sposób, aby możliwa była ich weryfikacja. Z uwagi na fakt, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy niemożliwym jest zweryfikowanie prawidłowości zakresu prowadzonego postępowania, jak też ustalenie podstawowych dla sprawy kwestii, organ stwierdził, że nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno - reformatoryjnych, przyznanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a., wobec tego, iż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Podniosła, iż nie jest już właścicielką nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A 3, bowiem przekazała ją aktem darowizny synowi K. D. Zarzuciła nadto organowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., nie uzasadniając wszakże stawianych w tym zakresie zarzutów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było licznymi uchybieniami (m.in. niezapewnienie stronom prawa do czynnego w nim udziału, niewyjaśnienie kwestii zgodności wykonanego utwardzenia terenu z dokonanym zgłoszeniem, braku ustaleń, dotyczącym usytuowania miejsc postojowych etc.), szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonej decyzji. Żadnego z dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podjęcie zaś decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w całości a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, związanych ze zmianą właściciela nieruchomości, na której prowadzona była inwestycja wskazać należy po pierwsze, iż stroną postępowania, którego przedmiotem jest legalność wykonanych robót budowlanych, jest nie tylko właściciel nieruchomości, objętej inwestycją lecz także inwestor. Obowiązki, związane ze zrealizowaną inwestycją mogą być bowiem nałożone zarówno na inwestora jak i zarządcę oraz właściciela posesji (art. 52 ustawy Prawo budowlane). Skarżąca ani etapie postępowania administracyjnego ani też sądowoadministracyjnego nie kwestionowała swego statusu inwestora wykonanych robót, zaś fakt, iż zostały one przeprowadzone w okresie, gdy pozostawała właścicielką nieruchomości, okoliczność tę potwierdza. Po wtóre: decyzja zaskarżona ma charakter kasacyjny, zaś z jej wytycznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotem ustaleń organu I instancji ma być również krąg stron postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. A. P.