II SA/Łd 1273/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA J. Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA A. Blewązka, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1273/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał M. W. zasiłek stały od 1 kwietnia 2002 r. do 30 kwietnia 2003 r. w wysokości 406,00 zł miesięcznie oraz orzekł o opłacaniu za nią w okresie pobierania świadczenia składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty zasiłku stałego. Świadczenie zostało przyznane z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej opiece i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, M. W. uznany został za niepełnosprawnego - okresowo do 30 kwietnia 2003 r. Niepełnosprawność, jak wynika z orzeczenia, istnieje od 19 marca 2002 r., a rodzina spełnia wymagane przez ustawę kryteria. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, iż świadczenie pieniężne przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z uwagi zaś na to, że orzeczenie zostało złożone w MOPS 24 kwietnia 2002 r., świadczenie przyznano od 1 kwietnia 2002 r. Od powyższej decyzji, odwołała się M. W., stwierdzając, że czuje się nią skrzywdzona. Podniosła przy tym, iż w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie poinformowano ją, iż zasiłek stały winna mieć przyznany od daty wpływu dokumentów do Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W związku z tym, zdaniem odwołującej decyzja Kierownika MOPS jest niezgodna z orzeczeniem lekarskim, a ona straciła szansę, by otrzymać należne pieniądze. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż stronie od 1 stycznia 2002 r. nie przysługiwał zasiłek stały, ponieważ jak ustalono do 9 stycznia 2002 r. skarżąca była zarejestrowana w PUP jako bezrobotna i pobierała z tego tytułu zasiłek dla bezrobotnych oraz zasiłek pielęgnacyjny i rodzinny. W okresie zaś od 10 stycznia do 1 kwietnia 2002 r. M. W. nie mogła otrzymać zasiłku stałego, bowiem w orzeczeniu o ustaleniu stopnia niepełnosprawności dziecka, wydanym w dniu 22 kwietnia 2002 r., stwierdzono, że niepełnosprawność datuje się od 19 marca 2002 r. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej, iż organ winien przyznać stronie zasiłek stały na podstawie postanowienia z dnia [...] organ wyjaśnił, że nie jest to możliwe, ponieważ postanowienie to nie podaje, od kiedy powstała niepełnosprawność, lecz jedynie stwierdza na podstawie przeprowadzonych badań i wywiadów, że "dziecko wymaga stałej, bezpośredniej opieki ze strony matki". Jak wynika z kolei z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Do orzekania o niepełnosprawności powołane są natomiast Powiatowe Zespoły d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W związku z tym organ I instancji nie mógł przyznać stronie świadczenia przed dniem 1 kwietnia 2002 r., ponieważ byłoby to sprzeczne z art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej stanowiącym, iż "świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją...". Powyższą decyzję M. W. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła zarzut niezgodności decyzji I instancji oraz decyzji organu odwoławczego z orzeczeniem lekarskim z dnia [...] oraz stwierdziła, iż straciła szansę na uzyskanie należnych jej pieniędzy na leczenie syna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zainicjowany jej wniesieniem spór w istocie sprowadza się do właściwej interpretacji użytego w art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), pojęcia "dokumentacja wymagana" oraz określenia obowiązków spoczywających na stronie i organie prowadzącym postępowanie, co do konieczności spełnienia przez ową dokumentację wymogów przewidzianych ustawą, w sytuacji, gdy jednym z elementów tejże dokumentacji jest orzeczenie innego organu administracji publicznej, podejmowane w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 27 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zasiłek ten, stosownie do postanowień art. 43 ust. 6 cyt. wyżej ustawy, przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją". W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności zważyć należy, iż brak jest podstaw ku temu, by twierdzić, iż skarżąca występując w dniu 18 lutego 2002 roku o zasiłek stały nie załączyła do wniosku wymaganej dokumentacji, o której stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., wypełniając obowiązek wynikający z art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej w związku z powziętymi wątpliwościami co do konieczności sprawowania przez skarżącą stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad synem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia, wnioskiem z dnia 18 grudnia 2001 r. wystąpił o opinię w tym przedmiocie do Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Powiecie [...] -Wschodnim przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. Organ ten działając m.in. na podstawie art. 6 ust. 6a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. ze wspomnianym powyżej przepisem ustawy o pomocy społecznej oraz § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii, postanowieniem z dnia [...] stwierdził, iż stan zdrowia dziecka skarżącej powoduje konieczność sprawowania opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie przez nią zatrudnienia. Wskazać przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowym uznaje się, iż do wydawania przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności wspomnianej opinii ma zastosowanie przepis art. 106 k.p.a. ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy o pomocy społecznej (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 9/00). Opinię Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wraz z zaświadczeniem o wysokości zarobków męża, zaświadczeniem o pobieranych zasiłkach: pielęgnacyjnym i rodzinnym, zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia dziecka dla ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca dołączyła do wystąpienia z dnia 18 lutego 2002r. o zasiłek stały. Z dniem 1 stycznia 2002 roku art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uległ zmianie polegającej na wprowadzeniu obowiązku wskazania przez powiatowy zespół ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności w wydawanym orzeczeniu stopnia niepełnosprawności oraz daty jej powstania (zmiana wprowadzona ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw- Dz. U. Nr 154, poz. 1792). Utraciły również moc przepisy rozporządzenia z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz wydawania opinii, w oparciu o które zespół wydał postanowienie z dnia [...] Stąd też nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż zapadłe we wskazanej dacie orzeczenie, nie tylko nie zawierało powyższych wskazań, ale co więcej wydane zostało bez podstawy prawnej, a więc dotknięte było wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie oznacza to jednak, iż przedłożone przez skarżącą dokumenty nie spełniały kryteriów "wymaganej dokumentacji", o której mowa w art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca dołożyła bowiem wszelkich starań w tym względzie, a będąc jedynie stroną postępowania mogła nie wiedzieć o zmianie przepisów ustawy o pomocy społecznej i wynikającej z niej konieczności stwierdzania stopnia niepełnosprawności i daty jej powstania w wydawanym przez Zespół orzeczeniu. Co więcej, weryfikacja owego postanowienia z pewnością nie leżała w gestii skarżącej, wszakże zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie było dla niej korzystne i zgodnie z pouczeniem mogła je zaskarżyć jedynie w drodze odwołania od decyzji w sprawie zasiłku stałego. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż w zaistniałej sytuacji procesowej rolą organu pomocy społecznej było podjęcie z urzędu działań celem doprowadzenia do przedłożenia orzeczenia spełniającego kryteria "wymaganej dokumentacji", o której mowa w art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, iż niezawiniony przez skarżącą brak formalnego stwierdzenia w postanowieniu z dnia [...] faktu zaistnienia niepełnosprawność u jej syna, nakładał na organ pomocy społecznej obowiązek wystąpienia zarówno do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z żądaniem weryfikacji kwestionowanego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a z chwilą stwierdzenia jego nieważności wystąpienia także do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z żądaniem wydania orzeczenia spełniającego wymogi określone w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu jego wydawania. Wszakże już na gruncie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyrażony został pogląd, iż jedną z podstawowych cech jednostek organizacyjnych gminnych służb pomocy społecznej – ośrodków pomocy – jest aktywność w działaniach wobec osób potrzebujących pomocy, co przekładając na język procedury administracyjnej znaczy podejmowanie czynności z urzędu (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2002 r., II SA/Gd 1310/00). Tymczasem organy orzekające w sprawie ciężarem niedopełnienia obowiązków i skutkami nieznajomości prawa przez organ wydający opinię w rozumieniu art. 106 k.p.a. niezasadnie obarczyły stronę, nakładając na nią obowiązek ponownego złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Innymi słowy, dokonały sanacji wadliwego orzeczenia kosztem skarżącej, ograniczając ją przy tym w prawie do uzyskania zasiłku stałego od dnia, w którym złożyła wniosek o tenże zasiłek wraz z wymaganą, możliwą do uzyskania przez nią dokumentacją. Sprawą drugorzędną jest kwestia konfrontacji uprawnień skarżącej do pobierania zasiłku dla bezrobotnych z uprawnieniem do zasiłku stałego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z całą pewnością jednak z chwilą utraty przez skarżącą uprawnień do pobierania pierwszego z wymienionych zasiłków obowiązkiem organu pomocy społecznej było rozpatrzenie wniosku o zasiłek stały złożony wraz z wymaganą, i co wyraźnie zaznaczyć należy, możliwą do uzyskania przez skarżącą dokumentacją. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż wadliwość opinii organu administracji publicznej wydanej na podstawie art. 106 k.p.a. i jej późniejsza sanacja, w żadnej mierze nie mogą skutkować negatywnymi konsekwencjami w zakresie przyznania skarżącej prawa do zasiłku stałego, w sytuacji gdy dopełniła ona wszelkich starań celem przedłożenia wniosku o świadczenie wraz z wymaganą dokumentacją. Czasowe zaś ograniczenie strony w prawie do uzyskania zasiłku stałego z uwagi na brak stwierdzenia stopnia i daty powstania niepełnosprawności, będący skutkiem niedopełnienia przez organ współdziałający z organem pomocy społecznej obowiązku działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania owej opinii, przesądza o naruszeniu przez organy orzekające postanowień art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Konsekwencją powyższego poglądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winno być rozważenie przez organ administracyjny, po ewentualnym podjęciu z urzędu odpowiednich działań, możliwości cofnięcie w czasie daty początkowej przyznanego świadczenia do miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek wraz z pierwszą opinią i pozostałymi dokumentami. Zważywszy, iż naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] Nr [...] podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt. 1 i 3 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - pkt 2 wyroku.