II SA/Łd 1289/12

Dnia 13 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 roku sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak; [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] uchylającą w całości decyzję własną przyznającą A. F. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 100 zł. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał A. F. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie 1 września 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 100 zł. Organ ustalił, że sytuacja życiowa i materialna strony uzasadniała przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Wskazano, że wysokość udzielonej pomocy uwzględniała potrzeby strony i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, a świadczenie w formie pieniężnej przyznano z uwagi na brak możliwości zapewnienia posiłku w naturze. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] Organ ustalił, że dochód strony stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości 175,67 zł przyznany na okres sierpień 2011 – styczeń 2012 r. W toku postępowania ustalono, że w dniu 24 lutego 2011 r. A. F. został właścicielem mieszkania usytuowanego przy ul. A 7 m 18 jako spadkobierca zmarłej w dniu [...] matki K. M.. Organ wyjaśnił, że strona nie poinformowała pracownika socjalnego o zmianie sytuacji majątkowej, do czego zobowiązywał art. 109 ustawy o pomocy społecznej. A. F. we wrześniu 2011 r. opłacał w całości świadczenia mieszkaniowe za lokal przy ul. A 7 m 18, jak również za lokal, w którym zamieszkuje, przy ul. A 7 m 26. Organ podniósł, że zachodzi dysproporcja między dochodami wskazywanymi przez stronę, a dochodami, które faktycznie posiadała, co wskazuje na posiadanie innych jeszcze dochodów, o których strona nie wspomniała. Organ uznał zatem, że w dacie wydania decyzji A. F. nie kwalifikował się do przyznania przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. powołał się na trudną sytuację materialną i życiową. Wyjaśnił, że przyznane mu świadczenie spożytkował zgodnie z jego przeznaczeniem, jest od dłuższego czasu bezrobotnym, bez stałego dochodu. Z uwagi na swój wiek (50 lat), mimo starań podejmowanych w podwyższaniu kwalifikacji (ukończenie szkoły średniej oraz kilku kursów zawodowych) nie może znaleźć pracy. Jedynym wsparciem była dla niego matka. Wyjaśnił, że po jej śmierci stał się współwłaścicielem mieszkania matki, a w dniu 21 lutego 2011 r. brat zrzekł się na jego rzecz odziedziczonej części. Wyjaśnił, że nie był świadomy konieczności poinformowania organu o otrzymanym spadku, tym bardziej, że po jego otrzymaniu nie zmieniła się jego sytuacja finansowa. Nie czerpie korzyści z mieszkania, bowiem w ciągu najbliższych 5 lat nie może go sprzedać, a nadto z uwagi na stan mieszkania ma trudności z jego wynajęciem. Dodał, że świadczenie przyznane przez MOPS było dużym wsparciem dla jego budżetu domowego. Dodał, że dorywczo wykonuje prace związane z myciem okien, trzepaniem dywanów i innymi pracami porządkowymi, ponadto zbiera złom, makulaturę oraz inne rzeczy, które może spieniężyć. Zdobyte w ten sposób kwoty przeznacza na opłacenie rachunków. Podniósł, że żyje skromnie i czasem korzysta z pomocy sąsiadów. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej zawiera regulację , której ratio legis sprowadza się do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom faktycznie tej pomocy potrzebującym. A. F. posiadając majątek w postaci odziedziczonego mieszkania, przy jego odpowiednim wykorzystaniu ma możliwość we własnym zakresie wyjścia z trudnej sytuacji. Dodatkowym źródłem dochodu może bowiem uczynić czynsz z tytułu wynajmu tego mieszkania. Organ dodał, że po śmierci matki A. F. wspólnie z bratem ponosił ciężar utrzymania mieszkania, a od 24 lutego 2011 r. ponosi te koszty samodzielnie. Organ dodał, że decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 k.p.a. ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki jedynie od chwili jej wydania. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację strony, uznając, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej i zaistniały przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. F., zwracając się o dogłębne rozpatrzenie sprawy w obliczu braku stałego dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.; dalej: u.p.s.). Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zdaniem organu przesłanką uprawniającą do zmiany decyzji ostatecznej, którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, był fakt odziedziczenia przez skarżącego nieruchomości przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie, tj. zmiana sytuacji majątkowej skarżącego. Organ uznał tym samym, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 12 u.p.s. tj. do stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego. Zdaniem organu strona jednocześnie mogła przezwyciężyć trudną sytuację życiową, bowiem stała się właścicielem nieruchomości, z której mogła czerpać wymierne korzyści. W tym miejscu wskazać należy, że art. 106 ust. 5 u.p.s. służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1133/11, LEX nr 1113991). Co więcej, każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Sama zasada co do możliwości weryfikacji na jego podstawie decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnego świadczenia. Pamiętać jednak należy o specyfice tego przepisu. Ma on bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Nadto, podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która zmieniając lub uchylając pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy art. 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która jako lex specialis zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma również charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Taka wykładnia przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 2/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu ustatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Wzmocnieniem powyższego stanowiska jest też sam charakter przedmiotowego świadczenia, jakim jest zasiłek celowy. Świadczenie to, jak wskazuje art. 39 u.p.s. jest rodzajem pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywieść można, że organ zdaje się rozumieć konstrukcję przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz rodzaj skutków jakie decyzja wydana oparciu o ten przepis wywołuje. Mimo to, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wywołującą de facto skutek z mocą wsteczną (ex tunc) - eliminującą decyzję przyznającą zasiłek celowy za okres poprzedzający wydanie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s.. W świetle powyższego w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać w obrocie prawnym. O ile art. 12 u.p.s. faktycznie zawiera regulację, której ratio legis sprowadza się do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom tej pomocy potrzebującym, o tyle zastosowany przez organy administracji tryb wzruszenia decyzji ostatecznej uznać należy za nieprawidłowy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.