II SA/Łd 13/11

Dnia 16 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na pismo {...} Agencji Rozwoju Regionalnego SA w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu p o s t a n a w i a: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. W dniu 30 sierpnia 2010r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła skargę na ocenę wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 Działanie 8.1 "Wspieranie działalności w dziedzinie gospodarki elektronicznej". W uzasadnieniu strona skarżąca ustosunkowała się do zarzutów zawartych w zaskarżonym piśmie, wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. Do skargi strona załączyła wypełniony wydruk wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, z wykazem załączników, protest skarżącej Spółki nadto szereg pism [...] Agencji Rozwoju Regionalnego m.in. wyniki oceny projektu, ocenę wniosku o dofinansowanie oraz odpis KRS aktualny na dzień 27 sierpnia 2010r., pełnomocnictwo, dowód uiszczenia wpisu sądowego. Na rozprawie w dniu 2 lutego 2011r. pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo przygotowawcze, stanowiące merytoryczną wypowiedź strony w zakresie wniosku o dofinansowanie projektu. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z uwagi na niekompletność skargi, dodatkowo podnosząc, iż uzasadnienie skargi nie dotyczy zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ odnosi się do innego wniosku o dofinansowanie. Po zamknięciu rozprawy, w dniu 9 lutego 2011r. pełnomocnik skarżącej Spółki złożył pismo przygotowawcze wraz z kompletem dokumentów złożonych do Regionalnej Instytucji Finansującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne badają zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Na takiej właśnie zasadzie, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), powoływanej dalej jako " u.z.p.p.r. ". Przywołana ustawa przewiduje bowiem możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia wydane w toku postępowania, które toczyło się w przewidzianym w niej trybie, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej (art. 30c ust.1 w/w u.z.p.p.r.). Zauważyć należy, iż postępowanie sądowoadmninistracyjne w tych sprawach poddane jest w znacznym zakresie regulacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. I tak stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skargę wnosi się w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga podlega opłacie sądowej. Zgodnie zaś z art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r. Sąd po rozpatrzeniu skargi może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; bądź 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Z kolei w myśl art. 30 c ust. 5 u.z.p.p.r. wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2; 2) niekompletnej; 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Z przywołanych unormowań wywieść można, iż w pierwszej kolejności Sąd bada, czy strona skarżąca wyczerpała tryb postępowania odwoławczego, czy zachowany został termin do złożenia skargi, czy została ona opłacona i czy skarga jest kompletna. Powracając na grunt niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego niekwestionowanym jest, iż wniesienie skargi Spółki A zostało poprzedzone złożeniem protestu, skarga została złożona z zachowaniem ustawowego terminu i należycie opłacona. Niemniej jednak analiza złożonej ze skargą dokumentacji wskazuje, że strona nie dopełniła ostatniego z warunków tj. kompletności skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnić wypada, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia skargi kompletnej, ani tym bardziej skargi niekompletnej. Niemniej jednak pojęcie kompletnej skargi wywieźć można z przepisu art. 30c ust.2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Z przytoczonej normy prawnej wynika zatem, iż skarga winna zawierać kompletną dokumentację w sprawie obejmującą: - wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, - kopie wniesionych środków odwoławczych; - kopie informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4 u.z.p.p.r. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż pod określeniem wniosek o dofinansowanie należy rozumieć wniosek wraz z załącznikami, które stanowią jego integralną część. Wynika to także z regulacji wewnętrznych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. I tak regulamin konkursu ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, Oś Priorytetowa 8, Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej w § 6 pkt 2 wskazuje, iż wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami powinien być wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie. Natomiast Szczegółowy Opis Kryteriów Wyboru w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 określając wymogi formalne wniosku wskazuje na kompletność wniosku o dofinansowanie dodając, iż ocenie podlegać będzie złożenie wymaganej liczby egzemplarzy wniosku, wniosku zawierającego wszystkie strony i wymagane załączniki. Również w Kryteriach wyboru projektów w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 mowa jest o wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Ponadto na stronie internetowej w.w.w.cop.lodzkie.pl ukazał się wzór wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WŁ wraz z listą załączników obligatoryjnych. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż kompletna skarga to skarga złożona wraz z wnioskiem o dofinansowanie i wszystkimi załącznikami przewidzianymi dla tego rodzaju programu i wniosku. Stanowisko to, pomimo pierwotnych rozbieżności, znalazło już uznanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalał skargi kasacyjne przyjmując za sądami pierwszej instancji, iż przez wniosek o dofinansowanie należy rozumieć wypełniony formularz wniosku wraz ze wszystkimi załącznikami, czyli dokumentacją tożsamą ze złożoną w ramach konkursu (por. postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2011r., II GSK 29/11; postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2010r., II GSK 324/10; postanowienie NSA z dnia 21 września 2010r., II GSK 1015/10; dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, iż strona nie złożyła kompletnej skargi. Owszem złożyła kopię wypełnionego formularza wniosku oraz kopie wniesionych środków odwoławczych, kopię pisma informującego o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie. Niemniej jednak nie złożyła wszystkich obligatoryjnych załączników do wniosku, jak chociażby kopi dokumentu rejestrowego zawierającego dane aktualne na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie tj. na dzień 26 października 2009r. oraz kopii umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sporządzonych w formie wskazanej w pkt V ppkt 1 formularza wniosku o dofinansowanie. Strona do skargi załączyła wprawdzie odpis z KRS jednakże aktualny na dzień 27 sierpnia 2010r., z kolei złożony wraz z pismem przygotowawczym z dnia 9 lutego 2011r. odpis KRS poświadcza stan prawny na dzień 23 października 2009r., przy czym wpłynął do Sądu po zamknięciu rozprawy. Jednocześnie jednak nawet, gdyby strona złożyła pełną dokumentację przed zamknięciem rozprawy, to w ocenie Sądu brak w zakresie kompletności skargi jest brakiem nieusuwalnym, nie podlega on uzupełnieniu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wynika to wprost z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Ustawa o zasadach polityki rozwoju nie przewiduje możliwości uzupełnienia skargi w zakresie jej kompletności, co oznacza, iż zawiera wyczerpującą regulację oceny kompletności skargi i tym samym nie mają do niej odpowiedniego zastosowania przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka interpretacja jest zgodna z unormowaniem art. 30 e u.z.p.p.r., który stanowi, iż tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej p.p.s.a. Przy czym opisany w art. 30e ww. ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie nie wymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowym w sprawach nieuregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy mieć przy tym na uwadze, iż ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisów powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Chociażby z uwagi na fakt, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie operuje pojęciem braków formalnych skargi, zaś ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest znane pojęcie skarga niekompletna. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale 1 Dziale III pt. "pisma w postępowaniu sądowym" odwołuje się do pojęcia "warunków formalnych", przy czym regulacje zawarte w tymże Rozdziale I Działu III, a także treść uregulowań z Rozdziału 2 tego Działu pt. "Skarga" ( np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 ) wskazują, że przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46 – 48 oraz 57 § 1 p.p.s.a. , nie zaś kompletność skargi w rozumieniu art. 30 ust.5 pkt 2 u.z.p.p.r. To przesądza o tym, iż przepisy p.p.s.a. o uzupełnianiu braków formalnych skargi nie odnoszą się do braków w zakresie kompletności skargi, w którym to zakresie, jak wywiedziono wcześniej, obowiązują całościowe regulacje u.z.p.p.r. W świetle przywołanych rozważań należy jednoznacznie stwierdzić, iż nie jest możliwa ocena zasadności zarzutów sformułowanych w skardze, a w konsekwencji prawidłowości zaskarżonej oceny wniosku. Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznych zarzutów skargi, do której to oceny można przystąpić jedynie po stwierdzeniu, że nie zachodzą żadne z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 30c ust.5 u.z.p.p.r. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 30c ust.5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uprawniony był orzec o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. ar