II SA/Łd 1313/11

Dnia 13 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 roku sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [....] r. nr [....] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.- przywoływanej dalej w tekście, jako "ustawa o świadczeniu" lub "ustawa") w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 (Dz.U. z dnia 23 grudnia 2009 r. nr 220, poz. 1734) - odmówił Z.T. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego we wspomnianej ustawie. Powyższe rozstrzygnięcie po rozpoznaniu wniosku Z.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało utrzymane w mocy decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] r. nr [...]. Zdaniem organu strona wykonywała pracę w pobliżu swojego miejsca zamieszkania, co oznacza, że praca ta nie przybrała szczególnie dotkliwego charakteru i nie wiązała się z wyrwaniem z dotychczasowego środowiska, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. W świetle zaświadczenia z Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S. z dnia 8 lipca 2010 r. wysiedlenie strony z dotychczasowego miejsca zamieszkania, a więc z miejscowości B. do miejscowości Z. miało związek z budową poligonu wojskowego. Część mieszkańców B. została deportowana do pracy przymusowej do Niemiec, a część przesiedlono do innych powiatów województwa [...]. Organ zauważył przy tym, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza możliwości automatycznego przyznawania świadczeń wszystkim osobom wykonującym pracę przymusową, w związku z czym należy badać przesłankę deportacji w przypadku osób wykonujących pracę przymusową na terytorium państwa polskiego w kontekście dodatkowego kryterium, jakim jest szczególna dotkliwość represji. W dniu 22 lipca 2011 r. Z.T. ponownie zwrócił się do organu z wnioskiem o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, podnosząc, że w październiku 1941 r. razem z ojcem, matką i siostrą został wraz z innymi mieszkańcami B. zapędzony na rynek skąd grupami wywożono mieszkańców na roboty przymusowe w różne rejony kraju. Strona wraz z rodziną została przewieziona do miejscowości Z., gmina W. do gospodarstwa rolnego, którego właściciel nazywał się P. Rodzice wnioskodawcy pracowali w gospodarstwie, zaś on wraz z siostrą pracowali przy wypasaniu krów i gęsi, dostając niejednokrotnie lanie od gospodarza, gdy nie radzili sobie z nałożonymi nań obowiązkami. Ojciec strony z zawodu szklarz był wielokrotnie zabierany przez Niemców do budowy baraków na niemieckim poligonie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 2 pkt 2 lit."a", art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu - odmówił Z. T. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie, argumentując, że strona pracowała przymusowo w pobliżu miejsca dotychczasowego zamieszkania w miejscowości Z.. Praca w pobliżu miejsca zamieszkania w czasie wojny nie stanowi represji w rozumieniu przepisów ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z.T. wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji i wniósł o jej zmianę, podnosząc iż miał 3-4 lata, kiedy deportowano go wraz z rodziną, dzieciństwo spędził zatem z dala od swojego domu wśród obcych ludzi. Ponadto musiał pracować na miarę swojego wieku. Jego zdaniem nieistotne jest to, czy kogoś wywieziono do Z., do Niemiec, czy też w inne rejony kraju, liczy się sam fakt deportacji i wykonywanie pracy pod przymusem. Te przesłanki są w jego przypadku spełnione, wobec czego rzeczone świadczenie winno mu zostać przyznane. Decyzją z dnia [...] r. nr [....] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 2 pkt 2 lit. "a", art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy, wywodząc, że rodzina wnioskodawcy została wysiedlona z rodzinnej miejscowości B. do miejscowości Z.. Zmiana miejsca zamieszkania rodziny była zatem spowodowana budową poligonu wojskowego, a nie skierowaniem do pracy przymusowej, co potwierdza zaświadczenie z Archiwum Państwowego w Ł. z dnia 18 kwietnia 2011 r. Kierownik Urzędu stwierdził dodatkowo, iż nie neguje wysiedlenia rodziny strony w czasie okupacji. W ocenie organu brak jest jednak podstaw do twierdzenia, iż strona przebywając na wysiedleniu z rodzicami podlegała represjom, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na okoliczność wykonywania pracy przymusowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.T. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, dopuszczenie dowodów załączonych do wniosku o przyznanie świadczenia w szczególności zaświadczeń i zeznań świadka J. S. oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. K 49/07 (Dz.U. nr 220, poz. 1734), błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie, a w rezultacie nieprawidłowe wydanie decyzji o odmowie przyznania spornego świadczenia pieniężnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zakwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [..] r. Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. stawił się skarżący, który poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem Sądu administracyjnego jest zatem ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. o odmowie przyznania Z.T. uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że w sprawie Z. T. została już wydana przez Kierownika Urzędu ostateczna decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, która jak wynika z akt sprawy nie była przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. W tej sytuacji rozpatrzenie złożonego przez stronę w dniu 22 lipca 2011 r. ponownego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej i ewentualne wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie było możliwe tylko w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych, które są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem w drodze wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej bądź też uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Jednakże decyzja co do wyboru jednego z tych trybów postępowania winna być pozostawiona stronie, bowiem to na jej wniosek organ wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, skoro strona jest inicjatorem postępowania administracyjnego, to ona też jest władna określić treść żądania, które wyznaczy rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ administracji związany jest tym żądaniem, co oznacza, że nie może z urzędu dokonywać zmiany jego kwalifikacji. Treść żądania strony wyznacza stosowna norma prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. W tym więc celu Kierownik Urzędu winien uwzględniając dyspozycję art. 9 k.p.a. wezwać Z.T. do wypowiedzenia się w zakreślonym terminie, w jakim trybie ma rozpoznać jego żądanie, wyjaśniając mu przy tym wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym, ażeby nie poniósł szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 230/10 – Lex nr 965211). Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza natomiast, że organ in officio samodzielnie zakwalifikował wniosek Z. T. jako nową sprawę, co byłoby uzasadnione tylko i wyłącznie w sytuacji zmiany stanu prawnego sprawy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, bowiem ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] r. podobnie jak i decyzja, będąca obecnie przedmiotem skargi z dnia [...] r. zostały podjęte w niezmienionym stanie prawnym. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r., podjęta została na podstawie art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07. Nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380), z mocą obowiązującą od dnia 20 kwietnia 2011 r. w istocie nie zmieniła treści normatywnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organu ostateczną decyzją z dnia [...] r. Organ, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, w trybie zwykłym, zakończonym decyzją z dnia [...]r. jak i ponownie stosował prawo materialne w takim samym brzmieniu błędnie przyjmując, że ma do czynienia z nową sprawą, którą winien rozpoznać i rozstrzygnąć w trybie zwykłym. Na marginesie tych uwag podnieść nadto trzeba, że w rozpoznawanej sprawie, brak jest również podstaw do zastosowania szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznych przewidzianego w art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), w myśl którego zmiana decyzji ostatecznych, odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, czyli ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej (...), w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Sprawa Z. T. jak zostało to już wyżej stwierdzone została załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 maja 1996 r., w jej obecnym brzmieniu, nadanym treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Niezależnie od błędnego trybu, w jakim Kierownik Urzędu rozpoznał wniosek Z.T. z dnia 22 lipca 2011 r. nie można – w ocenie Sądu – zaakceptować i uznać za prawidłową wykładni art. 2 pkt 2 lit "a" ustawy o świadczeniu, zaprezentowanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w wydanych decyzjach. W myśl wspomnianego przepisu represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Warunkiem przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego jest łączne spełnienie następujących przesłanek. Po pierwsze, powinna nastąpić deportacja zainteresowanej osoby, czyli innymi słowy wywiezienie, w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub też z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Po drugie, celem deportacji powinno być wykonywanie pracy pod przymusem, czy też inaczej mówiąc z nakazu okupacyjnych władz niemieckich. Po trzecie, minimalny okres świadczenia pracy przymusowej na deportacji winien wynosić 6 miesięcy. W stosunku do dziecka o deportacji, w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu, można mówić zarówno wtedy, gdy zostało ono wywiezione wraz z rodzicami na roboty przymusowe, jak i gdy wywieziona na roboty przymusowe kobieta urodziła dziecko w miejscu wykonywania tych robót (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 135/04 ONSAiWSA 2005/1/15). Zatem w przypadku deportowanego z rodzicami małoletniego dziecka, niezdolnego do pracy ze względu na wiek, kryterium tym jest czas jego pobytu w miejscu deportacji rodziców do pracy przymusowej. W niniejszej sprawie, co potwierdzają akta administracyjne Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, argumentując w pierwszej z wydanych decyzji z dnia [...] r., że Z.T. pracował w pobliżu miejsca dotychczasowego zamieszkania w miejscowości Z., wobec czego nie spełnia warunku z art. 2 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniu, odnoszącego się mianowicie do deportacji do pracy przymusowej na terytorium Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Uwadze organu uszedł tym samym fakt, że strona domagała się przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego w trybie art. 2 pkt 2 lit. "a", w związku z deportacją do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1939 r., nadto organ nie dostrzegł, że ustawodawca nie wprowadził jako dodatkowego warunku przyznania uprawnienia do rzeczonego świadczenia "kryterium geograficznego" normującego odległość na jaką miała nastąpić deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej. Natomiast w zaskarżonej decyzji, organ autorytarnie stwierdził, że zmiana miejsca zamieszkania rodziny skarżącego była spowodowana budową poligonu wojskowego, a nie skierowaniem do pracy przymusowej, co - jego zdaniem - potwierdza zaświadczenie z Archiwum Państwowego w Ł. z dnia 18 kwietnia 2011 r., wobec czego nie jest spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej, zwłaszcza że strona nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów na okoliczność deportacji. Powyższe stanowisko - w opinii Sądu - nie zasługuje na aprobatę, albowiem sam fakt wysiedlenia z rodzinnej miejscowości B. mający swoją bezpośrednią przyczynę w budowie poligonu wojskowego nie daje jeszcze wystarczających podstaw do wykluczenia możliwości jednoczesnego skierowania wysiedlanych z tych obszarów rodzin do pracy przymusowej w innych miejscowościach. Dla jednoznacznego stwierdzenia, czy w danym wypadku zachodzą przesłanki z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu konieczne jest rzetelne ustalenie okoliczności dotyczących wywiezienia i warunków pracy wnioskodawcy bądź jego rodziców, jej organizacji oraz sposobu kierowania do niej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pod pojęciem pracy przymusowej powinno się rozumieć pracę podejmowaną w wykonaniu wyraźnych zarządzeń czy nakazów władz okupacyjnych, nie zaś pracę podejmowaną z konieczności zdobycia środków na utrzymanie. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Kierownik Urzędu w pierwszej kolejności winien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, w ramach którego z trybów nadzwyczajnych domaga się rozpoznania wniosku z dnia 22 lipca 2011 r., wyjaśniając przy tym wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie wnioskowanych uprawnień. Dopiero zaś po sprecyzowaniu przez skarżącego żądania organ winien przeanalizować, czy zachodzą podstawy prawne do weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [..] r. Wyniki tych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w kompletnym materiale dowodowym, zaś ich ocena winna zostać zaprezentowana w odpowiadającej przepisom obowiązującego prawa decyzji administracyjnej. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. m.ch.