II SA/Łd 132/11

Dnia 8 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 156 §1 pkt 2, art. 157 §1 w związku z art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r.,Nr 98, poz. 1071 ze zm.), § 3 i § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), art. 61 ust.1, art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79, poz. 856) odmówiło Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w W. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami i infrastrukturą techniczną wraz z zagospodarowaniem terenu. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż pismem z dnia 23 listopada 2009r. pełnomocnik Spółki A wystąpił z wnioskiem o podjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o ustaleniu warunków zabudowy wraz z wnioskiem o jej wstrzymanie. Zdaniem wnioskodawcy za stwierdzeniem nieważności przemawiało rażące naruszenie przepisów prawa, bowiem przedmiotowa decyzja nie spełnia wszystkich warunków formalnych przewidzianych prawem, przez co narusza prawo administracyjne materialne i procesowe. W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia braków pisma w zakresie wykazania interesu prawnego i dołączenia pełnomocnictwa w dniu 8 kwietnia 2010r. wnioskodawca nadesłał pismo zatytułowane uzupełnienie braków wniosku z dnia 23 listopada 2009r., z którego wynikało, iż Spółka jest właścicielką lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul.A [...], który to lokal sąsiaduje z terenem objętym skarżoną decyzją o warunkach zabudowy, lokal ten został nabyty od K. M.-P., która była stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W ocenie strony, nabywając lokal wstąpiła ona we wszelkie prawa i obowiązki związane z prawem własności lokalu oraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] a tym samym posiada interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności. Dalej Kolegium wskazało, iż w dniu 6 maja 2010r. zawiadomiło wnioskodawcę, iż na podstawie jego wniosku wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Po analizie argumentów strony Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów, bowiem zgodnie z §3 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Natomiast zgodnie z §9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki przeprowadzonej analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem strony Kolegium podkreśliło, iż zarówno analiza urbanistyczna i załącznik graficzny do analizy zostały sporządzone przez wykwalifikowany podmiot, co oznacza, ze Prezydent Miasta spełnił obowiązki wynikające z przywołanych uregulowań rozporządzenia. Podobnie w zakresie drugiego z zarzutów - naruszenia §9 ust. 2 rozporządzenia - organ podał, iż załącznikiem do decyzji ma być wynik analizy, nie zaś cała analiza, zatem dołączenie do decyzji wniosków z analizy jest realizacją obowiązku wynikającego z §9 cytowanego rozporządzenia. Kolegium wskazało nadto, iż załącznik graficzny do decyzji został sporządzony na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500, która to kopia spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mapa ta oparzona jest wymaganymi pieczęciami i podpisami. Organ dodał, iż Spółka sugeruje jakoby obszar analizowany obejmował teren mniejszy niż minimalny, a jednocześnie nie wskazuje jakiej wielkości obszar w jej ocenie został wyznaczony. Reasumując Kolegium podkreśliło, iż przy rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia z tego rodzaju wadami, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obioru prawnego z racji istnienia wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka zaprzeczenia stanu prawnego w całości lub części, gdyż decyzja będąca przedmiotem postępowania była wydana po szczegółowej analizie stanu faktycznego i prawnego, przy prawidłowo sporządzonej analizie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym z zachowaniem terminu, Spółka z o.o. A powtórzyła argumenty pierwotnego wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przywołując brzmienie § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podtrzymała zarzut rażącego naruszenia tych przepisów, a to z uwagi na ustalenie, iż załączony do decyzji dokument zatytułowany "wnioski z analizy" zawiera powtórzenie ustalonych w decyzji parametrów zabudowy, a nie wskazanie podstaw do ustalenia takich parametrów. Tym samym kwestionowana decyzja w żadnym miejscu nie wyjaśnia, jakie konkretnie wyniki analizy stały się podstawą przyjętych w decyzji ustaleń. Nadto załącznik nr 2 do decyzji nie spełnia wymogów w/w rozporządzenia, ponieważ część tekstowa wyników analizy powinna zawierać nie tylko wskazanie ustalonych parametrów zabudowy, lecz również określać najważniejsze okoliczności ustalone w analizie, które miały wpływ na takie a nie inne wyznaczenie parametrów zabudowy. Dodatkowo decyzja nie zawiera załącznika w formie graficznej, zaś wyznaczony obszar analizowany to w istocie obszar mniejszy niż minimalny dopuszczalny przepisami rozporządzenia. Natomiast załącznik nr 3 został sporządzony na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci, ani oznaczenia, poza pieczęciami organu wydającego, brak również adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kończąc strona wskazała na naruszenie przepisów art. 6-8, art. 11, art. 77 §1, art. 107 §3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, § 3 i § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust.1, art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powtórzyło stanowiska stron wywodząc nadto, iż argumentacja utrzymanej w mocy decyzji zasługuje w pełni na podzielenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r., a odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo-mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami i infrastrukturą techniczną wraz z zagospodarowaniem terenu. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.), a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31). Dodać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010r.m I OSK 170/10, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 672887). Powracając na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. uprawnia do twierdzenia, iż przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji. Przypomnieć trzeba, iż strona skarżąca sformułowała zarzut rażącego naruszenia § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wywieść należy, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§9 ust. 2 w/w aktu). W ślad za organem wskazać trzeba, iż analiza przeprowadzona na podstawie przytoczonych przepisów stanowi niezbędny element postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Analiza tak sporządzona poprzedzała wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. i sposób wyznaczenia obszaru analizowanego znalazł odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej, gdzie jej autor (wpisany na listę [...] Okręgowej Izby Architektów A. P.) wskazał, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Nie budzi wątpliwości, iż takie określenie granic czyni zadość wymaganiom wynikającym z cytowanego § 3 w/w rozporządzenia. W tej sytuacji trudno podzielić zarzut strony skarżącej o rażącym naruszeniu prawa, które w tym przypadku należałoby rozumieć jako rażąco niezgodne z przepisem wyznaczenie takiego obszaru, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Tym bardziej, iż wnioskodawca nie przedstawił sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, które w jego ocenie jest prawidłowe. Warto również przywołać pogląd judykatury, podzielany przez tutejszy Sąd, iż nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogłoby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010r., II SA/Kr 542/10, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 674249). W ocenie Sądu nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej również w odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia § 9 w/w rozporządzenia. Po pierwsze przepis ten w ust. 2 stanowi, iż załącznikiem do decyzji w sprawie warunków zabudowy są wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Niewątpliwie takie wyniki stanowiły załącznik do decyzji z dnia 5 listopada 2008r., a wraz z nimi załącznik graficzny stanowiący kopię mapę katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500, która bezsprzecznie spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie wymaga bowiem przedłożenia oryginału, ani też potwierdzenia kopii mapy za zgodność z oryginałem, wymaga natomiast adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a pieczęcią z taką informacją mapa ta jest opatrzona. Reasumując, w ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyczerpująco wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów §3 i §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proste zestawienie treści przedmiotowej decyzji z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność, zaś drobne uchybienia jakich dopuścił się organ nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Niewątpliwie również postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej a wywiedzione stanowisko zostało uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 §3 K.p.a. Z tych wszystkich względów, nie znajdując prawnych argumentów przemawiających za uznaniem skargi za uzasadnioną, Sąd w oparciu o treść art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. ar