II SA/Kr 542/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18.01.2008r. działający przez pełnomocnika Zarząd Dróg i Transportu w K., wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie parkingu CH [...] wraz z budową zbiornika podziemnego p. poż i przebudową infrastruktury technicznej na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7" obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20.02.2008r., nr [...] ustalił warunków zabudowy dla w/w zamierzenia inwestycyjnego. Pismem z 18.02.2009r. S. K. i L. K. - wspólnicy P.P.H.U. "A" s.c., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20.02.2008r., podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na nie spełnieniu warunków formalnych (m.in. nie wyznaczono obszaru analizowanego), przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Decyzją z dnia 26.10.2009r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2008r. Powyższe rozstrzygnięcie uzasadniono tym, iż w/w decyzja ustalająca warunki zabudowy obarczona została wadami formalnymi, w tym kwalifikowanymi, polegającymi na sporządzeniu załącznika graficznego do decyzji w formie niezgodnej z przepisami prawa (art. 54 pkt 3 upzp w zw. z § 9 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia) oraz na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wskazano także na bezpodstawne pominięcie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy względem powierzchni terenu inwestycji, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. błędy natury merytorycznej powodują, że jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia wniosku Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jak również [...] Centrum Handlowo Targowego Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia 8.02.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 26.10.2009r. SKO uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem wbrew art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - zwanym dalej rozporządzeniem), Prezydent Miasta K. niepoprawnie wyznaczył obszar analizowany, tj. w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem. Stanowi to poważne uchybienie, bowiem zarówno przepisy ustawy jak i rozporządzenia nie przewidują żadnych odstępstw w tym zakresie. Podzielono także stanowisko poprzedniego składu orzekającego odnośnie braku parametrów zabudowy występującej na danym obszarze analizowanym i terenie, który winien być - a nie został - objęty jego granicami zgodnie z w/w rozporządzeniem, co istotne znaczenie w kontekście określenia wskaźników dla nowej zabudowy. Zdaniem SKO organ administracyjny bezpodstawnie zrezygnował z ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy względem powierzchni terenu inwestycji, w tym także udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wskazane wyżej uchybienia zdaniem organu administracyjnego stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności w/w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium podzieliło poza tym pozostałe motywy swojej decyzji z dnia 26.10.2009r. (wytykając jej pozostałe uchybienia formalne, m.in. wskazując iż załącznik graficzny do analizy został sporządzony na kopii niewłaściwej mapy). W skardze do sądu administracyjnego działający przez pełnomocnika radcę prawnego Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniósł o uchylenie w/w decyzji Kolegium z dnia 8.02.2010r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - Naruszenie przepisów art. 8, 11 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezajęcie stanowiska przez organ w zakresie zarzutów odwołania dotyczących niestosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z póżn. zm.) do przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest konieczność ustosunkowania się do zarzutów odwołania. - Naruszenie przepisu art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z póżn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, iż przyjęcie, iż koniecznym było poczynienie ustaleń co do faktycznej zabudowy i jej charakteru w obszarze analizowanym oraz dokonanie oceny, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji z zachowaniem ładu przestrzennego, podczas gdy przepis art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania do przebudowy już istniejącego obiektu, a to z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przebudowy, montażu, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego stanowi o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy. - Naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przepisy Rozporządzenia w całej rozciągłości znajdują zastosowanie do przebudowy obiektu - parkingu już istniejącego (przebudowa parkingu polega na przeorganizowaniu układu miejsc postojowych), podczas gdy przedmiotowe Rozporządzenie ma zastosowanie wyłącznie do nowej zabudowy. - Naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, podczas gdy, nawet jeżeli przyjąć wadliwość decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2008r., nr [...], to wady te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie utrzymało w mocy decyzję własną nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2008, nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "przebudowa parkingu CH [...] wraz z budową zbiornika podziemnego p. poż. i przebudową infrastruktury technicznej na działkach nr "1", "2", "3", "4", "5", "6" i "7" obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.". W ocenie Sądu, stanowisko organu orzekającego w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego - jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie było przeprowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (v. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). W orzecznictwie sądowym, które zresztą Sąd w pełni podziela podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, iż sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008r. sygn. IV SA/Wa 2616/07). W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II SA 456/98). Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 1487/06 - Lex nr 344217). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 387/07 – Lex nr 486051). Dla dokonania oceny, czy na tle konkretnej sprawy mamy do czynienia z "rażącym naruszeniem prawa" należy brać pod uwagę gradację wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Sąd analizując kwestionowaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) uznał, iż nie ma racji Kolegium twierdząc, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności, z powodu wskazanych uchybień formalnych, noszących znamiona wad kwalifikowanych. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp. W celu ustalenia wystąpienia określonej w/w przepisem przesłanki kontynuacji funkcji (a także przesłanki dobrego sąsiedztwa) ustawodawca nakazał wykonanie analizy na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze – o czym stanowią przepisy rozporządzenia wskazujące sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego oraz przeprowadzania na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przedmiotowa mapa z prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym winna zawierać elementy, o których mówi przepis art. 107 §1 Kpa i zawierać adnotację, iż stanowi załącznik, odpowiednio, do decyzji, bądź wyników analizy. Bowiem przepis § 9 Kpa wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy, jak i wyniki analizy, oprócz części tekstowej, zawierały również część graficzną, sporządzoną w czytelnej technice, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przy czym część graficzną analizy należy sporządzić z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Wyniki tak przeprowadzonej analizy w części tekstowej i części graficznej stanowić muszą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie niniejszej Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a integralną cześć decyzji stanowią: wyniki analizy – część tekstowa (k. – 98), załącznik graficzny nr 2 do w/w decyzji z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (k. - 96 akt). Należy podzielić stanowisko SKO, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa zawarcie w jednym załączniku graficznym do decyzji zarówno linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyniku analizy, którym jest częściowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Analogicznie pomimo, iż decyzja nie zawierała odrębnego załącznika tekstowego z wynikami analizy, Kolegium nie uznało, iż stanowi to naruszenie prawa tym bardziej rażące, gdyż w załączniku nr 1 do badanej decyzji zawarto warunki zabudowy i wyniki analizy. Pogląd wyrażony w skardze do Sądu, iż w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26.08.2003r., gdyż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła przebudowy już istniejącego obiektu, a nie tworzeniu nowej zabudowy miałby zastosowanie wyłącznie do części inwestycji. Jak wynika bowiem z osnowy decyzji Prezydenta Miasta K. z 20.02.2008r. ustala ona warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa parkingu CH [...] wraz z budową zbiornika podziemnego p.poż. i przebudową infrastruktury technicznej (...)". Słusznie zatem SKO w [...] wskazało, iż przepisy te miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie (przynajmniej co do części planowanej inwestycji). Rację ma również SKO, iż w załączniku nr 2, obejmującym część graficzną decyzji, w sposób nieprawidłowy – sprzeczny z regulacją w/w rozporządzenia, tj. w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem – wyznaczono obszar analizowany. Trafnie zostały również podniesione pozostałe, wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia organu administracyjnego. Wskazane przez SKO błędy, w tym również nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, nie miały jednak - w ocenie Sądu - charakteru rażących naruszeń prawa, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane uchybienia mogłyby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego, gdyby oczywiście zostały na tym etapie postępowania podniesione przez strony postępowania. Wobec jej niezaskarżenia, decyzja uzyskała przymiot ostateczności w dniu 12.03.2008r. Należy również zaznaczyć, iż w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., II SA/Gd 585/08, uznano iż wydanie decyzji m.in., "z naruszeniem przepisu § 3 rozporządzenia, z uwagi na to, że obszar poddany analizie częściowo wyznaczony został w odległości mniejszej od granic działki nr (...) niż 3-krotna szerokość jej frontu" – stanowi podstawę do uchylenia decyzji, a nie jej unieważnienia. Podobnie w orzeczeniu WSA w Krakowie z dnia 19.03.2008r., sygn. akt II SA/Kr 883/07 Podkreślić należy, za orzecznictwem i literaturą, że naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Wtedy więc, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. (za: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005r., s.730). Tym samym o naruszeniu prawa nie decyduje tylko i wyłącznie znamię oczywistości naruszenia prawa. "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznej trzy przesłanki: oczywistość naruszenie prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja." (por. wyrok SN z 8.04.1994r., sygn. akt III ARN 13/94, wyrok NSA z 18.07.1994r., sygn. akt V SA 535/94). Podsumowując, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 20.02.2008 roku, Nr [...]. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.