II SA/Łd 1320/11

Dnia 7 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 roku sprawy ze skargi E. S.-S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. S.-S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Prezydent Miasta P., pełniący funkcję Starosty Miasta P. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010 r. , poz. 1623 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. i J. B., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę z elementami przebudowy budynku przedszkola niepublicznego "M." wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji sanitarnych (wod.-kan., c.o.) oraz elektrycznych, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 431, obręb [...] przy ul. A. 24 w P. W odwołaniu od tej decyzji E. S.-S. wniosła o jej uchylenie, argumentując, że sporna decyzja narusza jej interes prawny. Odwołująca podniosła zarzut: 1. naruszenia przepisu prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.), poprzez uznanie, iż nadbudowa budynku przylegającego do budynku stanowiącego jej własność na działce nr ewid.429 o wysokości wyższej niż jej budynek o 2,90m nie naruszy interesu prawnego odwołującej i pozostanie bez wpływu na stan techniczny jej budynku; 2. naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i przesłanek, jakimi kierował się organ udzielając pozwolenia na budowę z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów; naruszenie zasady zaufania obywateli do organu administracji publicznej przez wydanie decyzji naruszającej interes prawny strony, mogącej narazić ją na straty materialne; niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie sprawy ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez architekta, skoro nie badał on stanu technicznego budynku na działce nr 429, a w szczególności stanu konstrukcji dachowej i jej pokrycia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Wojewoda Ł. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając podjętą decyzję organ odwoławczy wskazał, że po złożeniu przez inwestorów wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na E. B. i J. B. obowiązek usunięcia w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia stwierdzonych braków i nieprawidłowości w załączonym projekcie budowlanym. W oznaczonym terminie inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek. W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania swoje uwagi i zastrzeżenia złożyła E. S. – S., podnosząc że nie wnosi sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, pod warunkiem należytego zabezpieczenia pokrycia dachu na jej budynku oraz zadbania o prawidłowe funkcjonowanie instalacji dymowo-wentylacyjnej w istniejących kominach. Oświadczyła również, że nie wyraża zgody na wykorzystywanie dachu jej budynku do celów budowy, a także domaga się zabezpieczenia wspomnianego dachu przed nadmiernie odkładającym się śniegiem. Odpowiadając na sprzeciw właścicielki sąsiedniej nieruchomości J.B. pismem z dnia 25 lipca 2011 r. wyjaśnił, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na zakłócenie ciągów kominowych budynku usytuowanego na terenie działki nr ewid. 429. Ponadto inwestor oświadczył, że zabezpieczy dach w/w budynku przed uszkodzeniem, a w przypadku naruszenia jego pokrycia zleci przeprowadzenie stosownych napraw. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Następnie zaś postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta pełniący funkcję Starosty Miasta P., uwzględniając wniosek inwestorów, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes strony a także interes społeczny. Powyższe postanowienie, wobec uwzględnienia zażalenia E.S.-S., mocą postanowienia Wojewody Ł. z dnia [...] r. zostało uchylone w całości, a postępowanie w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności umorzone. Wojewoda Ł. oceniając legalność rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] r., przytoczywszy treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wywiódł, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nieruchomość objęta wnioskiem usytuowana jest w obszarze, którego dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Projektowana nadbudowa spełnia więc – zdaniem organu II instancji - wymagania § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, wobec czego zarzut dotyczący naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 należy ocenić jako niezasadny, albowiem przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Zdaniem Wojewody, rzeczona inwestycja odpowiada ustaleniom wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego gabaryty projektowanej nadbudowy winny spełniać warunek dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - maksymalnie 6,5m. Wysokość elewacji frontowej (północnej) od poziomu terenu budynku przedszkola wynosi około 5,1 m, Sym samym spełnia więc powyższy warunek. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia interesu prawnego odwołującej oraz do kwestii niedostatecznego wyjaśnienie sprawy ekspertyzy technicznej Wojewoda zauważył, że ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej, wynika iż zakres prac w obiekcie objętym decyzją nie wpłynie negatywnie na stan techniczny budynku projektowanego jak i na budynek istniejący na sąsiedniej działce. Budynek przedszkola posiada od strony działki skarżącego własną ścianę konstrukcyjną. Ponadto z ekspertyzy technicznej, opracowanej przez osobę z właściwymi uprawnieniami budowlanymi wynika, iż projektowana nadbudowa budynku przedszkola nie zaburzy funkcjonowania przewodów kominowych budynku zblokowanego z budynkiem przedszkola. Tym samym organ odwoławczy ocenił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 lipca 2010 r. nr 178/2010 oraz z przepisami, w tym normami techniczno -- budowlanymi. Projekt ten jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 w/w ustawy. Został on wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy złożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na realizację spornej inwestycji jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. S. -S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: 1. art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo, że inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 204 ust. 4 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo braku przedłożenia przez inwestora ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego na działce nr 429, do którego przylegać ma nadbudowana część obiektu, 3. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo jego niezgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, określającymi minimalne odległości obiektów od granicy działki, 4. § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie do inwestycji polegającej na nadbudowie obiektu usługowego (przedszkola), 5. art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, 6. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez strony postępowania, 7. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. W świetle tak sformułowanych zarzutów autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, bądź ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011r. oddalono wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane rozpocząć można, co do zasady, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008r., sygn.akt II OSK 333/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 468743 z dnia 23 listopada 2007r., sygn.akt II OSK 1488/06, Lex nr 456787). Jedynie więc ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może być podstawą rozpoczęcia robót budowlanych. Może zatem być to: - decyzja organu pierwszej instancji od której nie wniesiono odwołania, lub wniesiono odwołanie po terminie, co stwierdzone zostało postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., - decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., - decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję lub uchylająca zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Po ustaleniu natomiast, iż choćby rozpoczęto realizację inwestycji, wydanie pozwolenia na budowę uznać należy za niedopuszczalne. Przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie pozostawia zresztą w tym zakresie żadnych wątpliwości wprost stanowiąc, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Udzielenie pozwolenia na budowę robót rozpoczętych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia wymienionych w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane okoliczności organ winien bowiem odmówić wydania pozwolenia na budowę. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn.akt II OSK 1318/09, Lex nr 737701 oraz z dnia 1 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 279/06, Lex nr 339393). W rozpoznawanej sprawie inwestorzy rozpoczęli prowadzenie robót budowlanych, legitymując się nieostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...]r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz postanowieniem tegoż organu z dnia [...]r., nadającym wspomnianej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy a postępowanie w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności umorzone. Niezależnie wszakże od oczywistej wadliwości wspomnianego postanowienia, w ocenie Sądu, nie uprawniało ono inwestorów do rozpoczęcia robót budowlanych wbrew regulacji, określonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności (oczywiście błędne) nie zmieniało bowiem charakteru decyzji organu I instancji – wciąż pozostawała ona nieostateczna. Tym samym więc, stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego, iż objęte wnioskiem pozwoleniowym roboty budowlane są wykonywane (co zostało wykazane załączoną dokumentacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.) na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji, obligowało Wojewodę Ł. do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie cytowanego wyżej art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Utrzymanie zatem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości zakazowi, sformułowanemu w art. 32 ust.4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowane stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią przepisów nie rodzących żadnych wątpliwości interpretacyjnych, których treść ustalana jest w bezpośrednim rozumieniu. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Z uwagi natomiast na treść i charakter rozstrzygnięcia, odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów związanych z prawidłowością sporządzonego projektu budowlanego (w szczególności ekspertyzy technicznej obiektu podlegającego nadbudowie i przebudowie oraz budynku z nim zbliźniaczonego) jak również postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, uznać należy za bezprzedmiotowe. Konsekwencją rozpoczęcia robót budowlanych przed ustatecznieniem się decyzji pozwoleniowej jest bowiem odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, nie rodząca konieczności dokonywania oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, na które składały się uiszczony wpis sądowy (500,-zł.) opłata od pełnomocnictwa (17,-zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł. B.C.