II SA/Łd 1324/13

Dnia 27 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 2 art. 61a, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, w skrócie: "K.p.a."), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...], [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Ł. ul. A 14 na działce o nr ewid. 24/19, obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy wymaga, stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., legitymowaniem się interesem prawnym strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji interes prawny będzie zatem posiadać osoba, której mogłyby dotyczyć skutki prawne ewentualnego stwierdzenia nieważności. Następnie Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wykazał, aby był właścicielem lub użytkownikiem działki przy ul. A w Ł., na której planowana jest inwestycja lub działki z nią bezpośrednio sąsiadującej. W ocenie organu administracji nie stanowiła o posiadaniu statusu strony również powołana przez wnioskodawcę okoliczność, iż w chwili składania przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący był stroną postępowania, gdyż jego działka graniczyła z działką inwestycyjną. W trakcie postępowania doszło bowiem do podziału geodezyjnego, w wyniku którego nieruchomość została oddzielona od terenu inwestycji działką drogową o nr ewid. 24/18, zatem bezsprzecznie teren inwestycji nie graniczy z działką skarżącego. Zdaniem Kolegium o posiadaniu przymiotu strony nie stanowił również fakt, że wyrokiem z dnia 3 września 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i instalacjami wewnętrznymi w formie zabudowy bliźniaczej na działce w Ł. przy ul. A 14, bowiem wyrok ten jest wiążący dla organów w konkretnym postępowaniu, które to nie jest tożsame z niniejszym postępowaniem. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie dokonanie ustaleń co do tego, czy wniosek inwestora złożony w tej sprawie nie dotyczy tej samej lokalizacji i tego samego rodzaju inwestycji, co wniosek złożony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie zabudowy bliźniaczej wraz z garażami oraz budowie zjazdu i wjazdu na nieruchomość z ul. A, przewidzianej na działce nr ew. 24/10 obręb [...] położonej w Ł. przy ulicy A 14. Skarżący zarzucił również naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia pomimo braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, tj. nie zebranie pełnego materiału dowodowego i nie poczynienie niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego w szczególności w związku z niezachowaniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2010r., sygn. akt II SA/Łd 594/10, co do konieczności przeprowadzenia szczegółowej i wnikliwej oceny przedmiotowej inwestycji w zakresie jej zgodności z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą błędną oceną, że wniosek dotyczy całkowicie nowego projektu inwestycyjnego, a nie sprawy inwestycji rozpoczętej w 2009r., Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie w szczególności przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie słusznych interesów skarżącego, a także art. 59 ww. ustawy poprzez wydanie nowych warunków zabudowy dla inwestycji częściowo zrealizowanej oraz art. 61 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ I instancji wydając nowe warunki nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego istniejącej zabudowy oraz stanu sprawy budowy przy ul. A 14 w Ł.W ocenie skarżącego nowe warunki zabudowy zostały dopasowane do istniejącej już zabudowy. Tym samym usankcjonowano w sposób niezgodny z prawem dwie wybudowane już kondygnacje, które nie spełniały wymogów warunków zabudowy z 2009r. Zdaniem skarżącego między zaskarżonym postępowaniem zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], a postępowaniem zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zachodzi tożsamość sprawy, ponieważ wnioski w obu przypadkach dotyczyły tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja z [...] roku ustalająca warunki zabudowy dla działki o nr ewid. 24/10 w momencie wydania decyzji z dnia [...] nadal pozostawała w obrocie prawnym. Dlatego też wydanie decyzji o warunkach zabudowy, winno zostać poprzedzone ustaleniem, czy wniosek I. M. nie dotyczył identycznej inwestycji. W ocenie skarżącego ustalenie stron postępowania nie może wynikać jedynie z fizycznej styczności nieruchomości. Podział działki o nr ewid. 24/10 na trzy działki z zamiarem kontynuacji dotychczasowej budowy bez zmiany lokalizacji i zakresu inwestycji jest sztucznym podziałem i nie zmienia oddziaływania kontynuowanej inwestycji na działkę skarżącego. Fakt, że wszystkie powstałe w wyniku podziału działki są ogrodzone wspólnym ogrodzeniem, mają wspólny wjazd i wyjazd, służebność przejazdu dla działki o nr ewid. 25/1/ poprzez działki o nr ewid. 24/19 i 24/20 oraz służebności przejazdu dla działki o nr 24/19 przez działkę o nr 24/20, a także zamiar budowy na istniejących już dwóch kondygnacjach potwierdzają, że jest kontynuacja tej samej inwestycji dotyczącej budowy dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Podział działki o nr ewid. 24/10 miał na celu wykluczenie skarżącego z postępowań i uzyskanie nowych, korzystnych warunków zabudowy sankcjonujących dotychczasowe dwie kondygnacje wybudowane niezgodnie z prawem oraz kontynuowanie dotychczasowej budowy. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...], nr [...], a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż dotyczyła ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 19 marca 2014r. inwestor J. M. przychylił się do stanowiska organu administracji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz.270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzekają merytorycznie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Co więcej, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest jedynie zasadność odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...], którą Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na nieruchomości przy ul. A 14 w Ł., na działce o nr ewidencyjnym 24/19 Jedyną przesłanką kwestionowanych rozstrzygnięć jest konstatacja organu, że skarżącemu nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Weryfikacji sądu w tym postępowaniu podlega zatem jedynie zasadność poglądu o braku legitymacji po stronie skarżącego. Wprawdzie Kolegium niezasadnie odwołało się do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przy rozważaniach o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym inwestycją. Przepis ten bowiem stosowany jest w innym postępowaniu – o udzielenie pozwolenia na budowę, postępowaniu prowadzonym właśnie w trybie ustawy Prawo budowlane. Niemniej to uchybienie nie ma znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem w uzasadnieniu organ odwołał się również do regulacji ogólnych, które w niniejszej sprawie maja zastosowanie. Zgodzić się należy z argumentacją SKO, że w spornej sprawie, oceniając legitymację procesową należy odwołać się do unormowań ogólnych, to jest art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99). Przy tym okoliczność, że skarżący nie był stroną postępowania zwykłego sama w sobie nie przesądza o braku legitymacji w postępowaniu nadzwyczajnym. Legitymowanym będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/07, opub. w LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Skarżący wywodzi, że został pozbawiony udziału w posterowaniu zwykłym, zakończonym decyzją z dnia [...] i w istocie jego interes prawny wynika z faktu bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością objętą inwestycja. Podział nieruchomości nie zmienił faktycznego usytuowania jego nieruchomości względem inwestycji, zatem nie powinien mieć wpływu na jego sytuację procesową. Zarzut pozorności działań podziałowych w toku niniejszego postępowania jest nieskuteczny. Skoro w obrocie istnieje ostateczna decyzja, skutkująca podziałem nieruchomości, w wyniku którego nieruchomość skarżącego nie graniczy z działką o numerze 24/19, to jest to stan faktyczny, którego nie można ignorować, oceniając legitymację procesową skarżącego na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Bezspornie na skutek podziału geodezyjnego nieruchomość skarżącego straciła przymiot nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestowaną, co zresztą również samo w sobie nie przesądzałoby o interesie prawnym skarżącego. Istotnym jest również, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, niezależnie od jego zasadności nie stanowi przesłanki nieważnościowej, tym samym nie ma wpływu na legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ta wada dotyczy procedury i stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania W świetle powyższych uwag trafnie Kolegium przyjęło, że skarżący nie wykazał interesu prawnego we wzruszeniu ostatecznej decyzji z [...], bowiem ani z wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ani z uzasadnienia skargi nie wynika, aby skarżący wyjaśnił, że inwestycja wywołuje dla niego uciążliwe skutki. Co więcej, zarzuty zawarte w skardze są chybione i z tego względu, że w istocie nie dotyczą kwestii zasadności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a sposobu prowadzenia postępowania w trybie zwykłym. Jak słusznie zauważyło Kolegium, nie uzasadniają one interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym. Na obecnym etapie postępowania nieważnościowego są one zaś co najmniej przedwczesne. Nie podlega na tym etapie weryfikacji zarzut, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z [...] roku narusza powagę rzeczy osądzonej z tym uzasadnieniem, że dla tej samej nieruchomości została już wydana decyzja o warunkach zabudowy w [...] roku. Na marginesie można tylko wskazać, że dla tej samej nieruchomości mogą zostać wydane różne decyzje ustalające warunki zabudowy, nawet dla różnych inwestorów. Wynika to z istoty tej decyzji, która nie rodzi praw do terenu, nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Istnienie wcześniejszych decyzji ustalającej warunki zabudowy w żadnej mierze nie wskazuje na nieważność kolejnego rozstrzygnięcia. Co do zasady nie można bowiem skutecznie podnosić zarzutu powagi rzeczy osądzonej w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim jednak ten zarzut nie może odnieść skutku na etapie badania interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie powyższych okoliczności. Z tych samych względów nie może odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., wyrażającego się w wadliwej ocenie materiału dowodowego przez organ I instancji, która to wadliwość związana jest z pominięciem przez organ, iż też wniosek , na podstawie którego organ ustalił warunki zabudowy w [...] roku dotyczy tożsamej inwestycji z zatwierdzoną decyzją z [...] roku. Nietrafnie też skarżący powołuje się na nieodniesienie się przez organ do wytycznych zawartych w wyroku tutejszego sądu z dnia 3 września 2010 roku sygn. akt II SA/Łd 594/10. W sprawie tej sąd uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i utrzymującą ją w mocy decyzję organu II instancji. Jak trafnie zauważyło Kolegium, decyzja ta dotyczy zupełnie innej materii, innego etapu procesu inwestycyjnego i z uwagi na kolejność procedowania, poprzedzającego rozpoczęcie inwestycji nie może mieć znaczenia dla bytu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Reasumując, brak podstaw do uznania, że żądanie skarżącego dotyczące wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z przyczyn wskazanych w tym wniosku jest uzasadnione. Jak już podniesiono wcześniej, zarzuty skargi koncentrują się na prawidłowości przebiegu postępowania. Kwestia rozpoznawana w zwykłym postępowaniu nie jest tożsama z kwestią podlegającą rozpoznaniu w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności), co nie oznacza, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ rozpoznaje nową sprawę administracyjną. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, weryfikacyjnego jest "kwestia istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej", jednakże sprawa administracyjna pozostaje ta sama (por. H. Knysiak-Molczyk "Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06, opubl. OSP 2007/4/42). Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej kwestii znaczenie ma, że na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowe znaczenie ma to, czy podmiot występujący z tego rodzaju żądaniem ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uwagi na to, że w ocenie sądu trafna jest ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku interesu prawnego skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego nie narusza art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a., skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. LP