II SA/Łd 1330/12

Dnia 20 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Gminy w Łyszkowicach z dnia 30 czerwca 2000 r. nr XV/86/2000 w przedmiocie ustalania opłat za przyłącze kanalizacyjne - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. LS II SA/Łd 1330/12 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Łowiczu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy w Łyszkowicach z dnia 30 czerwca 2000 roku nr XV/86/2000 w sprawie ustalenia odpłatności za przyłącze kanalizacyjne. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy w Łyszkowicach w dniu 30 czerwca 2000 roku podjęła uchwałę w sprawie ustalenia odpłatności za przyłącze kanalizacyjne, podając za jej podstawę prawną przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.). W treści § 1 powołanej uchwały wskazano, że ustala się odpłatność za przyłącze kanalizacyjne w kwocie 1.500 zł od jednego gospodarstwa. Uchwała miała wejść w życie z dniem jej podjęcia. Prokurator Rejonowy w Łowiczu w skardze zarzucił organowi istotne naruszenie prawa. tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłącze kanalizacyjne, ponadto rażące naruszenie prawa, tj. art.26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21 poz. 123 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, poprzez zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż przedmiotowa uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, czyli posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności. W polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Zaskarżona uchwała stanowi o obowiązku wniesienia opłat w wymienionej szczegółowo wielkości za przyłącze kanalizacyjne. Opłata ta ma więc cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej. Skarżący wskazał, iż nakładanie jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, na co wielokrotnie wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia, nie została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Potwierdza to treść uchwały, z której wynika, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łyszkowice wniosła o umorzenie postępowania w sprawie przedmiotowej skargi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 i 1101). W uzasadnieniu pisma Rada Gminy podała, iż z pierwszym zarzutów Prokuratora należy w zasadzie się zgodzić. Zważyć w tym miejscu należy jednak na fakt, iż z treści tej uchwały, a w szczególności z dyspozycji jej § 2 należy domniemywać, że miała ona charakter epizodyczny. Dotyczyła ona inwestycji budowy kanalizacji na terenie Gminy Łyszkowice w 2000 r., została ona skonsumowana w tym też roku. Z tych też względów uchwała ta nie posiadała cechy abstrakcyjności (wielokrotnego stosowania) charakterystycznej dla aktów prawa miejscowego i z tego powodu nie można było jej zaliczyć do tego rodzaju aktów prawnych. Podkreślenia w sprawie wymaga również fakt, iż ewentualne roszczenie mieszkańców Gminy Łyszkowice, którzy ponieśli określone uchwałą opłaty za przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej uległy już w świetle odpowiednich unormowań kodeksu cywilnego przedawnieniu. Z tych względów Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem swej skargi Prokurator Rejonowy w Łowiczu uczynił uchwałę podjętą w sprawie ustalenia odpłatności za przyłącze kanalizacyjne. Adresatem tej uchwały są podmioty korzystające z gminnej sieci kanalizacyjnej. Adresaci uchwały określeni zostali więc w sposób generalny, a nie imienny. Uchwała w swej treści w § 1 nakłada na mieszkańców obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty – za przyłącze kanalizacyjne w kwocie 1.500 zł od jednego gospodarstwa. Zaskarżona uchwała dotyczy więc sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 7 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust 1 stanowił, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Dodatkowo, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, że organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, przy czym zadania własne obejmują w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę (pkt 3). Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Powołane przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie zawierają jednak normy o charakterze delegacyjnym, o jakiej mowa w art. 94 Konstytucji, nie dawały więc radzie gminy uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały we wskazanym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika, że musi być ona wyraźna, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię, która ma być przedmiotem aktu prawa miejscowego, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10, z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11, z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94; dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez radę gminy opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę pozbawioną podstawy prawnej. Żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00). Należy przy tym wskazać, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 673/11). Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Nie można uznać, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stwarza podstawę samodzielnego uprawnienia do wydawania aktów nakładających na mieszkańców opłaty za włączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06). Podsumowując, Rada Gminy w Łyszkowicach, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, w tym wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłącze kanalizacyjne. Brak było bowiem przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało więc zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Należy też zaznaczyć, że podnoszona przez Radę Gminy w Łyszkowicach okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została 13 lat temu, nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa bowiem z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy nie zostały usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały mieszkańcy uczestniczyli w finansowaniu inwestycji kanalizacyjnych. Z tego powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Ponadto wskazać należy, iż niedopuszczalnym jest, aby uchwała nakładająca na mieszkańców gminy opłaty nie została opublikowana i mogła wejść w życie z dniem jej ogłoszenia. Zgodnie z normą konstytucyjną zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2011 roku Nr 197, poz. 1172) jak również obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały § 5 pkt 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz.U.Nr 9, poz. 78 ze zm.) w dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 669/06). Jak wyżej wskazano uchwała zawiera w swej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stąd też wobec treści obowiązujących w dacie uchwalenia przepisów, winna była podlegać publikacji. Choćby tylko z tego powodu – braku wymaganej publikacji - należy stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS