II SA/Łd 1331/11

Dnia 14 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części oznaczonej na załączniku graficznym Nr 1 symbolem D8MN/MR; 2. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B.. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 74; dalej: u.s.g.) oraz art. 7, art. 10, art. 26, art. 28, art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139, ze zm.). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda [...], zaskarżając ją w części obejmującej obszar oznaczony na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały symbolem [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717). Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 z 2002 roku, poz. 1270 ze zm.) o stwierdzenie nieważności planu na obszarze oznaczonym na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały symbolem [...], oraz wniósł o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, że Rada Gminy B. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., która została następnie przesłana Wojewodzie [...] do oceny zgodności z prawem. W tym czasie nie stwierdzono naruszenia prawa i uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Jednakże w trakcie wydawania pozwoleń na budowę dla terenu o symbolu [...], okazało się, że teren ten nie ma ustalonych zasad zagospodarowania, bowiem został pominięty w tekście planu. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy winien ustalać szereg zasad wymienionych w tym przepisie, a w szczególności określa się w nim zarówno przeznaczenie jak i zasady zagospodarowania dla wszystkich terenów objętych opracowaniem. Brak zasad zagospodarowania mija się, zdaniem organu, z celem tworzenia planu miejscowego. Organ zauważył dalej, że w tekście planu, w Rozdziale VII, Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jednostka planistyczna "D" M. D., dla przedmiotowego terenu nie ustalono żadnych zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Dla w/w obszaru istnieje tylko załącznik w formie graficznej bez jakichkolwiek ustaleń w tekście planu. Powołując się na treść ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku, organ wskazał na art. 87 ust. 1 regulujący kwestie związane z obowiązywaniem planów miejscowych uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 roku. Zdaniem Wojewody zgodnie z tym przepisem plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 roku zachowują moc obowiązującą, dlatego też stwierdził, iż plan miejscowy Rady Gminy B. uchwalony w dniu [...], jest obowiązującym aktem prawa miejscowego. Wobec faktu, że w obowiązującym planie miejscowym, dla terenu o symbolu [...] brak jest w tekście planu jakichkolwiek zapisów określających przeznaczenie i zasady zagospodarowania tego terenu, plan miejscowy uchwalony uchwałą Nr [...], w zakresie wyżej wymienionego terenu, narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 2 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i jako istotne naruszenie przepisów, powinno skutkować eliminacją aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, w części dotyczącej terenu o symbolu [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. uznając skargę za zasadną, stwierdziła, że uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy uchwalania aktu planistycznego określone w art. 2 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wniosła o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w skrócie jako p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wobec wskazania, iż przedmiotem skargi jest żądanie stwierdzenia nieważności Planu w części dotyczącej obszaru oznaczonego na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały symbolem [...], kontroli sądowoadministracyjnej poddana została tylko zaskarżona część Planu. Wskazanie to, określiło bowiem kognicję Sądu w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a.. Postępowanie ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest m.in. uprawnienie tego organu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że wnosząc skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej u.s.g.. Stosownie bowiem do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co a contrario oznacza, że zaskarżenie przez organ nadzoru takiej uchwały może nastąpić w każdym czasie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7 oraz postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05 LEX nr 196733). W rozpoznawanej sprawie brak jest więc ograniczeń ustawowych w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Plan miejscowy uchwalony w dniu [...] uchwałą nr [...] jest obowiązującym aktem prawa miejscowego w świetle art. 87 ust. 1 nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis uregulował kwestie związane z obowiązywaniem planów miejscowych uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r.. Zgodnie z tym przepisem plany uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc obowiązującą. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że uchwała została przedstawiona do oceny pod kątem zgodności z prawem Wojewodzie, a w związku z niestwierdzeniem naruszenia prawa, została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Dopiero w trakcie wydawania pozwoleń na budowę dla terenu o symbolu [...], okazało się, że teren ten nie ma ustalonych zasad zagospodarowania, bowiem został pominięty w treści planu. Z akt sprawy wynika, że w tekście Planu, w rozdziale VII, Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Jednostka planistyczna "D" M. D., dla przedmiotowego terenu, nie ustalono żadnych zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Dla wskazanego obszaru istnieje tylko załącznik w formie graficznej bez jakichkolwiek ustaleń w tekście Planu. Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się w niniejszej sprawie do wskazania, że dla określonych w skardze terenów uchwała nie zawiera żadnych postanowień. Ten oczywisty fakt, niekwestionowany zresztą przez Radę Gminy B., wyklucza zatem konkluzję o kompletności, zupełności i samodzielności wspomnianej regulacji w zakresie objętym skargą. Zgodnie z ust. 1 art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały nr [...] "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych." Uchwała Rady Miejskiej w B. nie spełnia żadnej z ww. przesłanek określających treść planu miejscowego. W szczególności nie określa zasad jego zagospodarowania, a to dlatego, że nie zawiera części tekstowej opisującej przeznaczenie terenu. Tym samym uchwała nie precyzuje jakie jest przeznaczenie obszaru o symbolu [...]. W tym zakresie podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała w części odnoszącej się o terenu, oznaczonego symbolem [...] w sposób istotny narusza przepisy art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w części tekstowej nie zawiera żadnych zapisów, określających przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla tychże terenów, a w związku z tym, że integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem, zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej. Naruszenie takie powinno skutkować eliminacją aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części, tym bardziej, że organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, tzw. skutek ex tunc. W tej sytuacji uchwałę w zaskarżonej części należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do terenu, oznaczonego w załączniku graficznym Nr 1 symbolem [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) Wobec uwzględnienia skargi konieczne stało się zaś stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała w części, odnoszącej się do terenu oznaczonego na załączniku graficznym symbolem [...], nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). n.k.