II SA/Łd 1339/13

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. M.-R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku P. P. orzekł o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – D. P., w okresie od dnia 1 lipca 2013 roku. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że wnioskodawca nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), bowiem nie zrezygnował z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. P. wskazując, że jest ona mocno krzywdząca i niesłuszna, gdyż wcześniejsza decyzja (z dnia [...]) uznawała określenie rezygnacji z zatrudnienia jako właściwe, a nadto mocą tej decyzji przyznano odwołującemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Matka odwołującego jest osobą starszą i schorowaną, wymaga stałej opieki przy wszystkich codziennych czynnościach. W konkluzji autor odwołania wskazał, iż w roku 2007 pracował, ale z uwagi na chorobę matki musiał przerwać pracę, żeby się nią opiekować. Gdyby matka odwołującego nie zachorowała, prawdopodobnie pracowałby on nadal. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, zatem spełnione muszą być dwie przesłanki. Po pierwsze - osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w niższej sprawie nie budzi wątpliwości i po drugie - opiekun osoby niepełnosprawnej musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmować tego zatrudnienia, z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Jak następnie argumentował organ, w sprawie nie została spełniona druga przesłanka, bowiem jak wynika z akt sprawy - w szczególności z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy - odwołujący był zarejestrowany jako bezrobotny od dnia 21 marca 2003 roku do dnia 1 maja 2007 roku, później pracował na umowę zlecenia. Ponadto, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odwołujący utracił status osoby bezrobotnej z dniem 24 kwietnia 2012 roku na swój wniosek, a zatem organ przyjął, iż nadal był osobą bezrobotną. W tej kwestii Kolegium podzieliło ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, że odwołujący nie spełnia warunku wskazanego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., ponieważ nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż od lat nie pozostaje w zatrudnieniu i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Trudno zatem w sprawie formułować tezę, że wnioskodawca faktycznie zrezygnował z pracy i że było to związane ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. warunkiem koniecznym uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, albowiem nie pozostawał w żadnym zatrudnieniu od wielu lat a ponadto od dnia 24 kwietnia 2012 roku utracił status osoby bezrobotnej i jak sama oświadczył nie pracuje, nie spełnia zatem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z powyższym specjalny zasiłek opiekuńczy mu nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję P. P. napisał, iż na skutek wydania przez organy decyzji negatywnej stan zdrowia zarówno jego, jak i matki uległ pogorszeniu. Sytuacja materialna rodziny też się pogorszyła. Skarżący zmuszony był do rejestracji w urzędzie pracy, żeby móc korzystać z ubezpieczenia zdrowotnego. Opieka nad matką nie pozwala mu na podjęcie żadnej pracy. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia narusza prawa obywatelskie zapisane w Konstytucji. W motywach skargi jej autor powtórzył argumenty odwołania, uzupełniając je stwierdzeniem, iż organy pominęły fakt przyznania mu w 2012 roku świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką na czas nieokreślony. Do skargi jej autor dołączył pismo stanowiące wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż skarga została wniesiona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 roku, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, przywrócił tenże termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a powołanej już ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżący jest bierny zawodowo. Skarżący od dnia 21 listopada 2003 roku do dnia 1 maja 2007 roku był zarejestrowany jako bezrobotny, po czym pracował na umowę zlecenie. Ponownie zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 5 czerwca 2007 roku i trwało to do 24 kwietnia 2012 roku, kiedy to utracił status osoby bezrobotnej na własny wniosek. W takim wypadku nie jest możliwe - w ocenie organów - wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął niewątpliwie fakt, że skarżący mocą decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką na czas nieokreślony. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżący, by obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinien podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W ocenie sądu, prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty, charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże - nie pozostając w zatrudnieniu - powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zakończenie dostrzec należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wymienił statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W konkluzji, odnosząc się do powołanego przez organ wyroku z dnia 11 czerwca 2013 roku skład orzekający wyjaśnia, że reprezentuje pogląd przeciwny, uzasadniając go w sposób zaprezentowany powyżej. Przywołany przez organ wyrok nie jest wiążący dla sądu orzekającego w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez pełnomocnika z urzędu, sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461). Rozpoznając sprawę ponownie organ winien będzie dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a. a.tp.