II SA/Łd 1356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. Ś., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego. Jak wyjaśnił organ w motywach rozstrzygnięcia, strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małoletnią córką – N. Ś. Dochód rodziny stanowi zasiłek rodzinny na dziecko w wysokości 68 zł, zasiłek pielęgnacyjny przyznany na córkę w wysokości 153 zł, alimenty w wysokości 650 zł. Nadto, strona z Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej w W. otrzymała pomoc w ramach udzielania pomocy publicznej POKL w wysokości 20.000 zł wypłaconą jednorazowo, która po przeliczeniu na 12 miesięcy daje kwotę 1.666 zł miesięcznie oraz kwotę 600 zł miesięcznie wypłacaną przez okres 6 miesięcy, otrzymaną z Fundacji z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W tej sytuacji łączny dochód rodziny wynosi 3.137,66 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 1.568,83 zł. Dochód strony przekracza zatem ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 351 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego w rodzinie wnioskodawczyni występuje okoliczność, o której mowa w art. 7 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej tj. długotrwała choroba. W związku z tym, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe, nie przysługuje stronie zasiłek celowy. Niemniej jednak, organ rozważył także możliwość przyznania stronie świadczenia w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak wynika z przepisu, wsparcie finansowe może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, których dochody przekraczają ustawowe kryteria. Ma ono charakter fakultatywny, uzależniony od tego czy przypadek osoby lub rodziny spełnia kryterium szczególnie uzasadnionego oraz jakimi możliwościami finansowymi w tym zakresie dysponuje organ. Organ I instancji powołując się na ograniczone możliwości finansowe odmówił stronie także pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Po rozpoznaniu odwołania M. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kontestowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 w/w ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 w/w ustawy). Sformułowanie, iż "zasiłek może zostać przyznany" wskazuje na fakultatywny charakter tego świadczenia, które przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, po zrealizowaniu zadań o charakterze obowiązkowym. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Rozmiar pomocy społecznej jest warunkowany nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z ustaleń organu I instancji wynika, iż odwołująca się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małoletnią córką. Dochód rodziny stanowią alimenty, zasiłek rodzinny i zasiłek pielęgnacyjny na dziecko. Na dochód strony składa się także pomoc publiczna w wysokości 20.000 zł wypłacona jednorazowo, która po przeliczeniu na 12 miesięcy daje kwotę 1.666 zł miesięcznie oraz kwotę 600 zł miesięcznie wypłacana przez okres 6 miesięcy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Łączny dochód rodziny odwołującej się wynosi 3.137,66 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 1.568,83 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło następnie, iż na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Jak następnie wskazał organ odwoławczy, w sprawie organ I instancji wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił przyznania odwołującej się zasiłku celowego (przekroczenie kryterium dochodowego), zasiłku celowego specjalnego oraz przedstawił dane dotyczące środków pieniężnych jakimi dysponuje. Odnosząc się do stanowiska organu I instancji co do posiadanych środków finansowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż jest powszechnie znanym faktem, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielić pomiędzy rosnącą liczbę osób potrzebujących wsparcia . Zdaniem składu orzekającego bezspornym jest, iż sytuacja materialna i bytowa odwołującej się jest trudna. Jednakże zasiłki celowe kierowane są przede wszystkim do osób i rodzin bez żadnego źródła dochodu, bądź o minimalnym dochodzie z przeznaczeniem na dożywianie. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozumiejąc trudną sytuację życiową i materialną strony, w pełni podzieliło i zaaprobowało stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję M. Ś. zarzuciła organom obu instancji nieprawidłowe zaliczenie do kwoty jej ogólnego dochodu środków uzyskanych w ramach pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 w/w ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej. W tym miejscu zwrócić uwagę należy także na treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tegoż przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1, czy w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Zasiłek przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pod tym pojęciem należy uznać potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Ustawodawca wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Tytułem wstępu zwrócić należy uwagę także na treść art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z regulacją ust. 1 tego przepisu, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przy czym, na mocy art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest – aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie – aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo – wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż pomoc społeczna udzielana jest ze względu na trudne sytuacje życiowe. Ustawa nie konkretyzuje tych sytuacji, jedynie w powołanym przepisie wymienia najczęstsze powody ich powstawania. Okoliczności uzasadniające udzielanie pomocy, określone w komentowanym przepisie, nie stanowią zamkniętego katalogu. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do ustalenia wysokości dochodu rodziny strony skarżącej. Kwestię tą reguluje przepis art. 8 ust. 3 i następne ustawy o pomocy społecznej. Za dochód, na mocy art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na unormowanie art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych – za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że zasadnicze znaczenie dla niej ma treść początkowa przepisu art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, która stanowi, że za dochód w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o enumeratywnie wymienione grupy wydatków. Przy czym, opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52, 52a i 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz. U. z 2010 roku Nr 51, poz. 307 ze zm.). Zwrócić uwagę należy na treść art. 21 ust. 1 pkt 137 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, który stanowi, iż wolne od podatku dochodowego są m. in. środki finansowe otrzymane przez uczestnika projektu jako pomoc udzielona w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Reasumując, Sąd podzielił stanowisko skarżącej wyrażone w treści skargi, a kontestujące zasadność uwzględnienia w łącznej kwocie jej dochodu świadczeń uzyskanych ze środków unijnych, a przeznaczonych na rozpoczęcie działalności gospodarczej i utrzymanie jej na początkowym etapie. Bez wątpienia organy orzekające w tym zakresie naruszyły przepis art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Do ogólnej kwoty dochody rodziny skarżącej zaliczony winien być zasiłek rodzinny i pielęgnacyjny oraz alimenty otrzymywane na córkę. Opisane naruszenie nie poskutkowało jednak wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy orzekające. Zgodnie bowiem z regulacją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Po ponownym przeliczeniu wysokości dochodu skarżącej, uwzględniając powyższe uwagi, Sąd uznał, że dochód rodziny i tak przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 351 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Prawidłowo obliczony dochód na osobę w rodzinie stanowi bowiem kwotę 435,50 zł miesięcznie na osobę. Z racji tego, że opisane naruszenie przepisów prawa materialnego nie ma wpływu na wynik sprawy Sąd uznał, że nie może ono stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.