II SA/Łd 1360/02

Dnia 16 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant ref. staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku okresowego gwarantowanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. S. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po wszczęciu postępowania na wniosek M. S., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wydanej przez Kierownika Działu Pomocy Społecznej Ogólnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Filia Ł.- G., działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzją, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, Kierownik Działu Pomocy Społecznej Ogólnej MOPS, Filia Ł. – G. zmienił swoją decyzję z dnia [...] w ten sposób, iż ograniczył M. S. wypłatę gwarantowanego zasiłku okresowego do dnia 31.sierpnia 2000r., ograniczył opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne, emerytalne i rentowe do dnia 31.sierpnia 2000r. oraz uznał za świadczenia nienależnie pobrane gwarantowany zasiłek okresowy wypłacony od dnia 1.września 2000r. do dnia 31.grudnia 2000r. i zobowiązał M. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 1.604,00,-zł., w 40 miesięcznych ratach po 40,10,-zł. każda, poczynając od miesiąca lutego 2001r. Podstawę faktyczną orzeczenia stanowiło ustalenie, iż dochód M. S., na skutek podwyższenia alimentów na syna, wynosi 836,90,-zł. miesięcznie, jest zatem wyższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który dla wnioskodawczyni wynosi 547,00,-zł. Zmiana wysokości dochodu, na podstawie art. 43 ust. 2 cytowanej ustawy, stanowiła dla organu podstawę do zmiany na niekorzyść strony decyzji z dnia [...] przyznającej pomoc w formie gwarantowanego zasiłku okresowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, określonych w rat. 156 §1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji administracyjnej. W szczególności zaś decyzja, objęta wnioskiem nie jest dotknięta, wskazywaną przez skarżącą, wadą rażącego naruszenia prawa. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 z 1998r. poz. 414 ze zm.), upoważniający organ do zmiany wydanej decyzji przyznającej zasiłek okresowy gwarantowany na niekorzyść strony w razie zmiany jej sytuacji dochodowej lub osobistej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu wnioskodawczyni, jakoby kryterium dochodowe, uprawniające do zasiłku okresowego gwarantowanego badane było tylko raz w dacie jego przyznawania, natomiast w okresie późniejszym nie podlegało już weryfikacji. Tym samym więc brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] bowiem wydana została ona z upoważnienia ustawowego. Zdaniem Kolegium właściwsze byłoby orzeczenie przez organ, że z dniem 1.września 2000r. zasiłek nie przysługuje, niż orzeczenie o ograniczeniu jego terminu, jednakże nie stanowi to naruszenia prawa lub działania bez podstawy prawnej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. S. poza zarzutem rażącego naruszenia prawa sformułowała także zarzut niewykonalności decyzji z dnia [...] w dacie jej wydania, bez bliższego uzasadnienia. Zdaniem skarżącej art. 45 ustawy o pomocy społecznej, zobowiązujący do informowania organu o zmianie sytuacji dochodowej uprawnionego, nie ma zastosowania w przypadku zasiłku gwarantowanego, ze względu na zapis o przyznaniu go na 3 lata. Zasiłek ten jest jedynym, dla którego nie określono procedury zmiany tego okresu. Gdyby intencja ustawodawcy była inna, artykuł 31 ust. 4a zawierałby zapis, iż zasiłek przyznaje się na okres nie dłuższy niż 3 lata. Wówczas to, zdaniem wnioskodawczyni, MOPS miałby podstawę prawną do działania, ale nie przez ograniczenie wypłaty zasiłku lecz w drodze orzeczenia o zmianie decyzji, przyznającej zasiłek, w części dotyczącej okresu, na jaki zasiłek przyznano. Ponieważ jednak przepis art. 31 ust. 4a wyraźnie wskazuje okres, na który zasiłek jest przyznawany, ponowna weryfikacja przesłanek, określonych w cytowanym przepisie (m.in. kryterium dochodowego) nie jest dopuszczalna. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W motywach orzeczenia ponownie wskazano na art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, jako podstawę prawną decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu, sam fakt, że zasiłek przysługuje przez 36 miesięcy, nie oznacza, iż bez względu na okoliczności świadczenie to musi być przez cały ten okres wypłacane. Zmiany sytuacji dochodowej uzasadniają zmianę decyzji poprzez ograniczenie okresu wypłacania przyznanego zasiłku, co pozostaje zgodne z założeniami pomocy społecznej, która ma zmierzać do przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej osób i rodzin. Organ nie mógł również "zawiesić okresu pobierania zasiłku" na czas przekroczenia kryterium dochodowego, bowiem możliwość taka istnieje jedynie wówczas, gdy uprawniony podejmie zatrudnienie albo rozpocznie prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W skardze na powyższą decyzję M. S. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia prawa, polegający na stosowaniu wykładni rozszerzającej, skutkiem czego jest działanie organów administracji publicznej bez podstawy prawnej. Skarżąca zażądała zatem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Działu Pomocy Społecznej Ogólnej, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Filia Ł. – G. z dnia[...] oraz zawieszenia wykonania tejże decyzji. W uzasadnieniu podniosła, iż w zakresie zmiany decyzji nie mieści się generowanie instytucji prawnej nieznanej ustawie, zaś taką instytucją jest "ograniczenie wypłaty zasiłku gwarantowanego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4.listopada 2002r. skarżąca szczegółowo opisała okresy pozostawania bez zatrudnienia oraz bez środków do życia na skutek ograniczenia jej okresu wypłaty zasiłku oraz zaniechania płacenia alimentów przez ojca dziecka. Wskazała, że na skutek bezprawnej decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Filia Ł. – G. "ograniczającej okres" wypłaty zasiłku, nie mogła uzyskać zaświadczenia o utracie prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego na skutek upływu okresu, na który zasiłek ten przyznano. To z kolei uniemożliwiło jej ubieganie się o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, na co pozwalała nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem skarżącej, ograniczenie wypłaty zasiłku oznacza, iż uprawniony nadal prawo do zasiłku posiada, ograniczeniu podlega zaś jedynie jego wypłata. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] oddalono wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4.grudnia 2003r. M. S. wskazała na lukę prawną w ustawie o pomocy społecznej, nie przewidującej sytuacji zawieszenia zasiłku w sytuacji innej niż podjecie pracy. Wskazała także ponownie, iż wydana przez Kierownika Działu Pomocy Społecznej Ogólnej, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Filia Ł. – G. decyzja z dnia [...] nie zmienia okresu, na który zasiłek przyznano, o jedynie ogranicza jego wypłatę. Zdaniem skarżącej logicznym jest, że po ustaniu okoliczności, uzasadniających ograniczenie, wypłata zasiłku powinna być kontynuowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, gdy zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu wskazanym w cytowanym przepisie. Podkreślenia wymaga w pierwszym rzędzie, iż organy administracji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie orzekają co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w zaskarżonej decyzji, lecz wyłącznie jako organ kasacyjny. Inne jest zatem podejście do rozpoznawanej sprawy oraz zakres jej rozstrzygnięcia. Badaniu podlegają wyłącznie kwestie prawne, enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a W przedmiotowej sprawie, M. S. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazała na rażące naruszenie prawa, ograniczając się do sformułowania zarzutów, dotyczących punktu 1.decyzji Kierownika Działu Pomocy Społecznej Ogólnej , Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Filia Ł. – G. z dnia [...]. Rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zawarte w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] także odnoszą się wyłącznie do kwestii "ograniczenia" wypłaty zasiłku okresowego gwarantowanego. Tymczasem orzeczenie, objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zawiera w swej treści rozstrzygnięcia, dotyczące ograniczenia wypłaty zasiłku okresowego gwarantowanego oraz opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, emerytalne i rentowe do dnia 31.sierpnia 2000r., uznania za świadczenia nienależnie pobrane gwarantowanego zasiłku okresowego, wypłaconego w okresie od dnia 1.września 2000r. do dnia 31.grudnia 2000r. wraz ze zobowiązaniem skarżącej do jego zwrotu w 40 miesięcznych ratach. Ocena zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] winna zatem dotyczyć wszystkich jej rozstrzygnięć. Brak stosownej analizy w zaskarżonej decyzji, stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., bowiem w tym zakresie orzeczenie pozbawione jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Również rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zawarte w zaskarżonej decyzji, mające za przedmiot "ograniczenie wypłaty" zasiłku okresowego gwarantowanego, uznać należy za niewystarczające. Przede wszystkim wskazać należy, iż uproszczeniem jest ograniczenie się do twierdzenia o niefortunności użytego przez Kierownika Działu Pomocy Społecznej Ogólnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-G. sformułowania. Trafnie bowiem podnosi skarżąca, iż decyzją z dnia [...] Kierownik Działu Pomocy Społecznej Ogólnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – G. przyznał M. S. zasiłek okresowy gwarantowany na okres od dnia 7.czerwca 2000r. do dnia 6.czerwca 2003r., określając w ten sposób jej prawo podmiotowe. Rozważenia wymagało zatem, czy i jakie konsekwencje dla ustalonego w ten sposób uprawnienia, miało owo "ograniczenie wypłaty", zawarte w decyzji z dnia [...] oraz czy nie jest ono dotknięte jedną z wad z art.156 § 1 k.p.a. Podzielić należy natomiast stanowisko organów, iż art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. Nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.) stanowić może podstawę zmiany decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego gwarantowanego na niekorzyść strony, bez jej zgody. Przemawia za tym zarówno brzmienie cytowanego przepisu (dotyczącego decyzji administracyjnych wydawanych na gruncie tejże ustawy) jak i jego umiejscowienie w Dziale II, (Zasady udzielania świadczeń), Rozdziale 3 (Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej), dotyczącym wszystkich świadczeń, udzielanym na podstawie wspomnianej ustawy. Nie oznacza to wszakże, iż wskazany przepis stanowić może podstawę wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.lipca 1996r., w sprawie o sygn. akt I SA 244/96, Pr Pracy 1997/3/40 i z dnia 6.stycznia 2000r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1605/98). Brak szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do wszystkich rozstrzygnięć orzeczenia, objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stanowi zatem uchybienie, skutkujące brakiem możliwości merytorycznej oceny zajętego przez organ stanowiska. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.s.a w zw. z art. 135 p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Pominięto przy tym w rozważaniach, wywody skarżącej w przedmiocie dochodów z najmu czy zawieszenia zasiłku okresowego gwarantowanego z powodu podjęcia pracy, bowiem kwestie te, w ujęciu abstrakcyjnym, nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, rozstrzyganie w przedmiocie wstrzymania jej wykonania w trybie art. 152 p.s.a., uznano za bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.