II SA/Łd 1364/03

Dnia 29 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska /spr./, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2004 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi E. K., R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie nadania nazwy ulicy oddala skargę. Pismem z dnia [...] właściciele działki nr [...] położonej w miejscowości Z. poinformowali Urząd Gminy w B., że nadali nazwę "R." ulicy zlokalizowanej właśnie na działce nr [...] przy której prowadzą budowę budynków mieszkalnych. Jednocześnie wnieśli o uwzględnienie nazwy ulicy na mapach geodezyjnych i wszelkich dokumentach Gminy. Pismem z dnia [...] znak [...] Sekretarz Gminy poinformował, że nadawanie nazw ulicom należy z mocy art. 18 ust. 2, pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U, z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późń.zm.) do wyłącznej właściwości Rady Gminy. Szczegółowe wytyczne dotyczące między innymi nadawania nazw ulicom zawiera Zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 roku o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości (M.P. Nr 30, poz. 197). W ocenie organu brak jest podstaw do uwzględnienia nadanej w sposób nieuprawniony nazwy ulicy w dokumentach Urzędu Gminy. Na zakończenie pouczono wnioskodawców, że kwestia nazewnictwa ulic w miejscowości Z. może zostać uregulowana uchwałą Rady Gminy B. po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury. R. i E. K. wnieśli odwołanie, od powyższego pisma, zarzucając powyższej decyzji rażące naruszenie przepisów art. 87 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art.6. art. 104 § 1, art. 107§ 1 i § 3, art. 7 art. 8, art. 9, art. 10 § kpa, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podnieśli, że otrzymane pismo potraktowali jako decyzję organu administracji samorządowej, która została wydana z rażącym pogwałceniem prawa. W pierwszej kolejności wskazali na naruszenie art. 87 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uznając, że zarządzenie na które powołuje się organ nie jest źródłem prawa. Swoim zachowaniem w ocenie skarżących urząd naruszył również chronione przez Konstytucje RP prawo własności, które należy uszanować i uwzględnić wolę właścicieli. Kompetencje Rady Gminy w zakresie nadawania nazw ulicom ograniczone są bowiem z mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do ulic publicznych, natomiast ulica, której skarżący nadali nazwę jest ulicą prywatną. Skarżący wskazali ponadto, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 kpa, a pismo, które skarżący potraktowali jako decyzję nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3, gdyż nie zawiera elementów wymaganych dla decyzji. Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowe odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ze stwierdzeniem ,że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną zawiera jedynie informację o organie uprawnionym do nadania nazw ulicom oraz trybie postępowania w tych sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. i E. K. W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzyganie spraw w formie decyzji administracyjnej następuje w przypadkach, w których mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Określa tę zasadę art. 1 pkt 1 tej ustawy stanowiący, że Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Żądanie skarżących uwzględnienia nadanej przez nich nazwy ulicy na mapach geodezyjnych i wszelkich dokumentach gminy nie jest rozstrzygane w formie decyzji administracyjnych, wobec braku stosowanego przepisu prawa materialnego nakładającego obowiązek działania w tej formie prawnej. Z uwagi na fakt, że zaskarżone pismo Sekretarza Gminy nie jest decyzją administracyjną występuje brak przedmiotu zaskarżenia, co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stosownie do art. 134 kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. i E. K . Zarzucili zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów art. 21 ust. 1, art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust.1, art. 107 § 1 i § 3, art. 124 § 1 i § 2 w związku z art. 126 kpa oraz art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niezgodnego z przepisami prawa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podtrzymali dotychczasową argumentację merytoryczną zaprezentowaną w odwołaniu . Podnieśli, że wydane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie zawiera treści zastosowanych przepisów i stanowiska odnoszącego się w szczególności do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzuty merytoryczne są nieuzasadnione bowiem organ odwoławczy nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, bowiem uznał, że pismo Sekretarza Gminy nie jest decyzją. W uzasadnieniu postanowienie w jego części wstępnej przedstawiono tylko stanowisko organu I instancji, które skarżący potraktowali jako stanowisko Kolegium. Organ odwoławczy podtrzymał zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentację uzasadniającą wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Mając na uwadze tak określoną kognicję, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W świetle art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postępowanie odwoławcze można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, w razie bowiem ustalenia niedopuszczalności odwołania bądź uchybienia terminu do złożenia odwołania i braku podstaw do jego przywrócenia, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W przedmiotowej sprawie organy uznały niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, co było konsekwencją uznania, że pismo Sekretarza Gminy z dnia [...] nie było decyzją administracyjną. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem, gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. Taka sytuacja będzie miała miejsce w przypadku, gdy strona wystąpi z żądaniem w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie NSA nie jest kwestionowany pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji, są decyzjami pomimo niezachowania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa. Z tego stanowiska płynie jednak wniosek, że przede wszystkim sprawa musi podlegać załatwieniu w formie decyzji. Podstawą prawną załatwienia sprawy w formie decyzji mogą być tylko przepisy obowiązującego prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1992r. sygn. akt SA/Gd 746/92/S wyraził pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę w pełni podziela, że "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wystąpili z pismem , w którym poinformowali o nadaniu nazwy ulicy i zażądali uwzględnienia tej nazwy na mapach geodezyjnych i we wszystkich dokumentach Gminy. Słusznie organ odwoławczy uzasadniał, że przedmiotowe żądanie nie kwalifikowało się do rozpoznawania decyzyjnego wobec braku stosowanego przepisu prawa materialnego regulującego tę kwestię. Nie stanowi wszakże takiego przepisu powoływany przez skarżących art. 21 Konstytucji RP. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania, organ II instancji nie naruszył prawa. W nawiązaniu do wstępnych rozważań, w których wyjaśniono, że ewentualne ustalenie we wstępnym stadium postępowania odwoławczego faktu niedopuszczalności odwołania powoduje nie podejmowanie przez organ odwoławczy czynności pozostałych stadiów postępowania uzasadnia brak oceny merytorycznej zarzutów skarżących. Konsekwentnie zarzut postawiony w tym przedmiocie w skardze należy uznać za nieuzasadniony. Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia przepisów art. 107 § 1 i § 3, art. 124 § 1 i § 2 w związku z art. 126 kpa. Zaskarżone postanowienia zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 124 § 1 kpa oraz uzasadnienie faktyczne i prawne adekwatne do rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 134 kpa. Wprawdzie z uwagi na brzmienie przepisu art. 134 kpa, stwierdzenie w sentencji postanowienia, że ze względu na niedopuszczalność odwołania pozostawia się je bez rozpoznania, nie jest właściwe, bowiem winno ograniczać się tylko do stwierdzenia niedopuszczalności nie jest to jednak uchybienie istotne mogące mieć wpływ na wynik w sprawie. Również brak przytoczenia w uzasadnieniu postanowienia treści art. 134 kpa będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia nie stanowi istotnego uchybienia, a więc takiego, które gdyby nie wystąpiło skutkowałoby wydaniem postanowienia o innej treści. Mając powyższe na uwadze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.