II SA/Łd 1369/11

Dnia 14 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania K. P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków oraz przeprowadzenie specjalistycznego badania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 36 pkt 1 lit. "c", art. 39 ust. 1 i 2, art. 41, art. 106 ust. 1 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Organ ustalił, że wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z żoną w lokalu własnościowym o powierzchni ok. 61 m2, znajdującym się w budynku wielorodzinnym. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe, które kwestionuje na drodze sądowej. Na dochód rodziny składa się emeryturę żony w wysokości 1.015,96 zł, zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 507,98 zł. Dwoje pełnoletnich dzieci pomaga mu w formie rzeczowej. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż miesięczny koszt zakupu leków – zgodnie z oświadczeniem strony – wynosi ok. 50-60 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odmówił przyznania odwołującemu się zasiłku celowego na zakup leków oraz na koszt specjalistycznego badania. Organ wskazał że brak jest badania lekarskiego właściwego specjalisty, które potwierdzałoby niezbędność przeprowadzenia takiego badania, stąd i ta kwota nie mogła zostać uwzględniona. Natomiast odrębną decyzją nr [...] również z dnia [...] organ przyznał K. P. do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 288 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 sierpnia do 30 września 2011 roku. W odwołaniu od decyzji odmawiającej prawa do zasiłku celowego K. P. wskazał, iż otrzymana z organu kwota 288 zł z przeznaczeniem na zakup podstawowej żywności nie jest wystarczająca, gdyż nie zapewnia podstawowych potrzeb bytowych godnej egzystencji wraz z wykupieniem leków. Przepisy Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka gwarantują każdemu minimum egzystencji w kwocie 444 zł. Zdaniem odwołującego się, jego żona nie jest bezpośrednio zobowiązana do udzielania mu pomocy finansowej za państwo, które pobierało stosowną składkę. W chwili obecnej skarżący znalazł się z sytuacji gdy z przyczyn zdrowotnych nie może pracować, a liczyć musi na pomoc państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej), które wynosi 351 zł. Przy czym rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej). W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Jak wskazał organ odwoławczy, miesięczny dochód odwołującego się wyniósł 507,98 zł, a więc jest wyższy od kryterium dochodowego, które wynosi 351 zł. Fakt ten wykluczył stronę z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zasiłek celowy na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach – zgodnie z dyspozycją powołanego wyżej art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – może być przyznany specjalny zasiłek celowy. O tym czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Organ I instancji uznał, że sytuacja odwołującego się nie spełnia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", co przemawiało za odmową przyznania pomocy. Organ I instancji jednocześnie przyznał wnioskodawcy pomoc na dożywianie, gdyż kryterium dochodowe w tych sprawach jest wyższe i wynosi 526,50 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż ze środków pomocy społecznej nie mogą być finansowe wszystkie specjalistyczne badania lekarskie, jakie zdaniem strony należałoby wykonać. Nie ma w Konstytucji przepisu, z którego wynikałaby wielkość pomocy "przysługującej" obywatelom. Formę i tryb udzielania pomocy regulują przepisy ustawy o pomocy społecznej. Pisząc o "pomocy społecznej w wysokości 444 zł" strona prawdopodobnie miała na myśli maksymalną wysokość zasiłku stałego, który – zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej – przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami emerytura, którą otrzymuje żona odwołującego się, wspólnie z nim zamieszkująca i gospodarująca, prawidłowo została zaliczona do dochodu rodziny. W konkluzji Kolegium podniosło, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określoną w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję K. P. podniósł, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie są zgodne z zapisami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W motywach skargi autor wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięć organów administracji oraz opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i życiową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Z uwagi na tak zakreśloną kognicję sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wyznacznikami przyznania świadczenia są – z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej, jak również z kryterium dochodowym. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W treści zacytowanego przepisu uregulowana jest instytucja specjalnego zasiłku celowego. W tym miejscu podkreślić należy wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W stanie faktycznym sprawy organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków oraz na koszt specjalistycznego badania lekarskiego.. Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie znajduje podstaw do zakwestionowania podjętych decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna. Tym niemniej uwadze organów, jak i składu orzekającego nie mógł umknąć fakt, że skarżący przekracza kryterium dochodowe a rodzina skarżącego ma stałe dochody w postaci emerytury żony w wysokości przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Oznacza to, że skarżący, mimo niekwestionowanej trudnej sytuacji życiowej nie mieści się w tej grupie osób, którym pomoc przysługuje w pierwszej kolejności. Skarga nie może odnieść w tej sytuacji zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego i szczupłości środków pozostających w dyspozycji organów, co czyni koniecznym uwzględnianie wniosków dotyczących świadczeń obligatoryjnych czy osób, które nie posiadają żadnych stałych dochodów. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze należy wyjaśnić, iż powołane przez skarżącego przepisy Konstytucji zawierają ogólne deklaracje i jako takie nie stanowią podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed powołanym do tego organem. Art. 67 Konstytucji zapewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Przepis ten zawiera treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, są więc bardziej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w aktach prawnych, w których ustawodawca konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję. Przykładem jest unormowanie ustawy o pomocy społecznej, które przewiduje ściśle określone uprawnienie każdego obywatela do pomocy społecznej. Jednakże unormowanie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Konkludując należy przyznać słuszność uwagom skarżącego, że ma prawo do korzystania z pomocy społecznej, ale trzeba podkreślić, iż możliwości przyznania pomocy są ustawowo determinowane. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 roku, I OSK 1910/07, Lex Nr 569575). Oznacza to, wbrew stanowisku skarżącego, iż Państwo nie jest zobligowane do łożenia na utrzymanie wszystkich swoich obywateli, którzy opłacali podatki czy inne świadczenia w związku z wykonywaną przez lata pracą. Każdy obywatel winien efektywnie dążyć do polepszenia swojej sytuacji życiowej, a nie biernie oczekiwać na pomoc od organów administracji publicznej. Na marginesie wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżący w tym samym okresie otrzymał pomoc finansową na zakup żywności w kwocie 288 zł w miesiącu sierpniu i wrześniu 2011 roku. Wynika z tego, że organy nie pozostawiły skarżącego bez żadnej pomocy mimo, że jego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. ds