II SA/Łd 1375/11

Dnia 9 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata M. M. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej J. K. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 54, art. 53 ust. 3 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN od słupa istniejącej linii napowietrznej SN, słupowej stacji transformatorowej SN/nN zasilonej z projektowanej linii kablowej SN, linii kablowych nn ze złączami kablowo-pomiarowymi, planowanej do realizacji w miejscowości B. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz w miejscowości K. na działkach nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia [...] A. M. - pełnomocnik [...] S.A. Oddział [...] wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ I instancji powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenie celu publicznego znajduje odniesienie wyłącznie do terenów, w stosunku do których brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja została zatem wydana zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy po uzgodnieniu z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (postanowienie nr [...] z dnia [...]) oraz ze Starostwem Powiatowym w Z. Wydziałem Drogownictwa (postanowienie nr [...] z dnia [...]). Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła m.in. J. K. właścicielka działki o numerze [...] położonej w miejscowości B. na terenie gminy Z.. Skarżąca podniosła, iż na ww. działce znajduje się już transformator, który utrudnia wszelkiego rodzaju prace, a zamierzona inwestycja na jej działce powodowała będzie kolizje z planowanym ogrodzeniem oraz uczyni jej działkę mało atrakcyjną i kompletnie nieprzydatną. Wobec powyższego skarżąca oświadczyła, iż nie wyraża zgody na przekazanie gruntu pod inwestycję w kształcie określonym w decyzji, bowiem jej zdaniem zostanie narażona na wysokie straty z powodu mało atrakcyjnej działki oraz na związane z tym koszty w przyszłości. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przedmiotowa inwestycja niewątpliwie wymaga wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie organ odwoławczy, powołując się na art. 53 ust. 3 ustawy stwierdził, iż przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna warunków zabudowy i zagospodarowania, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, prowadziła do prawidłowego ustalenia stron postępowania i wykazała, iż planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zdaniem organu II instancji kwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 54 ustawy. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, którego wynik wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniach zarzutów, dotyczących braku zgody na korzystanie z terenu dla potrzeb planowanej inwestycji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja taka nie przesądza zatem o prawie do rozpoczęcia budowy, którą można dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi który m.in. wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, że skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu, przez co nie ma mocy ograniczania cudzych praw do nieruchomości, to zarzuty odwołania, dotyczące braku zgody na korzystanie z terenu należy uznać na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej za co najmniej przedwczesne i tym samym nie mogą one skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła J. K., powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, od tych podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakreślonej wyżej kognicji Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dopuściły się obrazy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści art. 50 ust. 1 przywołanej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora - art. 52 ust.1 ustawy, który winien być skutecznie wniesiony. Obowiązkiem organu jest przy tym zbadanie czy wniosek taki spełnia wymogi formalne i czy oświadczenie woli zostało prawidłowo złożone. W przypadku stwierdzenia wad usuwalnych rzeczą organu jest wezwanie strony do ich usunięcia ( art. 64 § 2 K.p.a.). Analizując przywołane unormowania w pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy administracji nie wyjaśniły czy A. M., który złożył wniosek o wydanie decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego został w sposób należyty umocowany przez inwestora do reprezentowania jego interesów. W myśl art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W sytuacji gdy stroną jest spółka akcyjna kluczowe znaczenie ma, czy pełnomocnictwo zostało udzielone przez podmioty uprawnione do reprezentowania tejże osoby prawnej, a dokumentów na tę okoliczność brak jest w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, pełnomocnictwo dla A. M. było pełnomocnictwem dalszym, bowiem udzielone zostało przez Kierownika Oddziału Realizacji Inwestycji T. L., który z kolei działał z upoważnienia Dyrektora Generalnego [...] S.A. Oddział [...]. Jednakże w aktach administracyjnych sprawy nie znalazł się żaden dokument, z którego mogłoby wynikać czy i w jakim zakresie Kierownik Oddziału Realizacji Inwestycji jest umocowany do reprezentowania inwestora, a także czy może on udzielać dalszych pełnomocnictw. Tym samym nie można ustalić, czy w istocie był on uprawniony do udzielenia pełnomocnictwa dla A. M.. Po drugie sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Tymczasem do wniosku została dołączona jedynie kopia mapy numerycznej w skali 1:1.000, natomiast jak słusznie zauważył organ I instancji brakowało mapy w skali 1:2.000. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do inwestycji liniowych. Wobec powyższego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...] wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wymaganej mapy również w skali 1:2.000. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika inwestora, z którego wynika, że zobowiązany składa oryginał mapy dla celów lokalizacyjnych, jednakże zaraz za tym pismem znajduje się fragment mapy numerycznej w skali 1:1.000 i jak wynika z opisu na jej odwrocie, odnoszący się jedynie do działek o nr [...],[...],[...] i [...]. Należy również wskazać, iż do akt pełnomocnik inwestora w dniu 3 sierpnia 2011r. złożył pismo, będące wykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] nr [...], do którego miał zostać załączony oryginał mapy lokalizacyjnej, lecz i w tym przypadku ww. załącznik nie znalazł się w aktach. Braki wniosku w tym zakresie spowodowały, iż do decyzji organu I instancji zostały załączone jedynie fragmenty dołączone do wniosku kopie mapy w skali 1:1.000, które uniemożliwiają ocenę prawidłowego oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, ani umiejscowienia projektowanej sieci elektroenergetycznej w terenie, a przede wszystkim nie spełniają wymogu ustawowego. Ponadto art. 52 ust. 2 pkt 2 pkt b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga od inwestora, by wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego określał charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Tymczasem do wniosku została załączona jedynie koncepcja techniczna rozbudowy sieci elektroenergetycznej oraz tabelaryczny wypis z rejestru gruntów. Wskazane wyżej uchybienia są uchybieniami usuwalnymi, co należy stanowczo podkreślić, to jednak obowiązkiem organów administracji jest przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, bowiem stoją one na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). W związku z tym organ I instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do złożenia niezbędnych dokumentów z których wynikałoby prawidłowe umocowanie do reprezentowania inwestora, jak i zakres tego umocowania a także do uzupełnienia wniosku w zakresie spełniającym wymogi art. art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejnym uchybieniem ze strony organu administracji było w ocenie Sądu naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza składa się zatem z dwóch elementów - po pierwsze jej przedmiotem jest zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Poza tym obowiązek dokonania określonej analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Udzielenie tego prawa musi przy tym odbyć się z uwzględnieniem interesu osób trzecich. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem zasada uwzględniania wspomnianego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Decyzja taka jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom administracyjnym należyte wyważenie między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Wyważenie tego interesu w stosunku do inwestycji liniowych powinno w szczególności polegać na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji, czego w niniejszej sprawie w zupełności zabrakło (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 września 2011r., sygn. akt II SA/Lu 345/11 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza, o której mowa powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń, ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa. Tymczasem organ administracji żadnych ustaleń w tym przedmiocie nie poczynił. W zaskarżonej decyzji Kolegium twierdzi, iż decyzja organu I instancji poprzedzona była analizą, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy, jednakże akta sprawy administracyjnej nie zawierają takiego dokumentu. Ponieważ decyzja organu I instancji nie zawiera w uzasadnieniu wyników analizy, o której mowa w powołanym przepisie, a akta sprawy administracyjnej nie zawierają właściwego dokumentu przedstawiającego taką analizę, tym samym decyzje organów obu instancji podjęte zostały z istotnym naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto brak stosownej analizy, o której wyżej była mowa miał również wpływ na uzyskanie odpowiednich uzgodnień od właściwych organów. Organ I instancji nie dokonał analizy pod względem przeznaczenia gruntów, na których ma zostać przeprowadzona planowana inwestycji, co rzutowało na zakres dokonanych w sprawie uzgodnień. W aktach sprawy znajduje się jedynie postanowienie z dnia [...] nr [...] Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. uzgadniające projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych oraz postanowienie z dnia [...] nr [...] Zarządu Powiatu [...], uzgadniające projekt decyzji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z dokumentów ewidencji gruntów wynika natomiast jednoznacznie, że przeważająca część nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja to grunty oznaczone jako rolne lub lasy. Organ nie uzgodnił jednak przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Organem właściwym do uzgodnienia decyzji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest starosta zaś w przypadku lasów – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a to zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W decyzjach organów obu instancji również nie ma żadnego odniesienia, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z K.p.a. jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzupełnić ujawnione braki, a następnie respektując podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyjaśnić wszechstronnie wszelkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w myśl wskazanych wyżej uwag zaś wydając rozstrzygniecie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia uprawomocnienia się wyroku. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącej, ustanowionego z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). n.k. ----------------------- 8