II SA/Lu 345/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta znak [...] z dnia [...] r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta L. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych w rejonie ul. Z. i W. N. i ul. Ż. w L. na działkach wskazanych w decyzji. Decyzja ta wydana została w postępowaniu wszczętym na wniosek A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. W wyniku złożonego wniosku, Prezydent Miasta L., zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2010 r. wszczął postępowanie o wydanie wnioskowanej decyzji dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie po uzyskaniu stosownych uzgodnień od właściwych w tym względzie organów i jednostek organizacyjnych, wydał przywołaną decyzję. W warunkach inwestycji wskazano m.in., że trasa przedmiotowych sieci przebiegać będzie zgodnie z ideogramem sieci przedstawionym na załączniku nr 1 w pasie drogowym ul. Z. i W. N., ul. Ż., drogi wewnętrznej oraz na działkach sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji podniesiono natomiast, iż przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ww. ustawy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Ponadto przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie narusza interesów osób trzecich oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K., właściciel jednej z nieruchomości, na której zaplanowano projektowaną inwestycję, podnosząc między innymi zarzut nie zbadania i nie uwzględnienia interesów osób trzecich, nie doręczenia stronom dokonanych w sprawie uzgodnień oraz nie powiadomienia stron o tych uzgodnieniach. Ponadto odwołujący podniósł, że organ nie doręczył stronom załącznika do decyzji w postaci mapy określającej przebieg projektowanych sieci. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż odwołanie to nie zasługuje na uwzględnienie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności za niezasadny Kolegium uznało zarzut nie doręczenia stronom postanowień uzgadniających, a to z uwagi na treść art. 53 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym zażalenia na takie postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zdaniem organu odwoławczego nie stanowi wady postępowania także brak doręczenia stronom załącznika graficznego do decyzji, gdyż strony postępowania zostały pouczone o możliwości zapoznania się z nim w siedzibie organu. Kolegium nie znalazło także podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającym nie braku zbadania i uwzględnienia interesów osób trzecich. Zarzut ten nie został bowiem poparty jakimkolwiek dowodem. Ponadto organ nadmienił, iż dla terenu inwestycji w tym działki skarżącego została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, która to nie była przez odwołującego kwestionowana, co wskazuje, że jej ustalenia zostały zaakceptowane, a co skutkuje dla inwestora koniecznością pozyskania gruntów, w tym działki odwołującego. Powyższą decyzję M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, powtarzając zarzuty odwołania i podnosząc dodatkowo, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji koliduje z jego interesem prawnym. Powołując się na wyrok Sadu Najwyższego wskazał, iż niedopuszczalnym jest sztywne przyjmowanie zasady nadrzędności interesu ogólnego na interesem indywidualnym. Organ każdorazowo bowiem powinien wskazać o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W tym kontekście zdaniem skarżącego pominięcie przez organ jego słusznego interesu jawi się jako nazbyt jednostronny pogląd. Zwrócił uwagę, iż w przedmiotowym postępowaniu nie ustalono dlaczego Wydział Dróg i Mostów uzgadniając projekt decyzji zaznaczył, że uzgodnienie stwierdza możliwość realizacji inwestycji w pasach drogowych, nie uzgadnia natomiast przebiegu trasy sieci. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko reprezentowane w sprawie i wniosło o jej oddalenie, wskazując, że przedstawiło motywy swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych w rejonie ul. Z. i W. N. i ul. Ż. w Lublinie na wskazanych w zaskarżonej decyzji działkach. Przesłanki wydania przedmiotowej decyzji oraz procedurę poprzedzającą jej wydanie regulują przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Stosowanie do treści art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację tego typu inwestycji ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powtórzenie tej regulacji prawnej zawarte zostało w art. 50 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż planowana inwestycja dotyczy terenów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi żadnych zastrzeżeń również sam "publiczny" charakter zaplanowanej inwestycji. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a do których zaliczono m.in. budowę publicznych urządzeń służących do gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. W tym zakresie wskazać jeszcze należy, iż jakkolwiek początkowo przyjmowano, że realizatorami celów publicznych muszą być jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1986/99, niepubl.), pogląd ten uległ zmianie i obecnie przyjmuje się - co orzekający skład w pełni podziela i aprobuje - iż możliwa jest realizacja inwestycji celu publicznego również przez podmiot prywatny (tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa lub komunalna osoba prawna) i to w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05, niepubl. z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 878/08, niepubl.). Pozostawiając powyższe niesporne w sprawie kwestie wskazać należy, iż zastrzeżenia Sądu, kształtujące jego ocenę wydanych w sprawie decyzji związane są z brakiem dokonania przez organy (przed wydaniem rozstrzygnięcia) analizy o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Mianowicie zgodnie z tym przepisem właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ta przywołana regulacja nakładająca na organ obowiązek dokonania określonej w nim analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Udzielenie tego prawa musi przy tym odbyć się z uwzględnieniem interesu osób trzecich. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem zasada uwzględniania wspomnianego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy). Decyzja taka jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom administracyjnym należyte wyważenie między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Wyważenie tego interesu w stosunku do inwestycji liniowych powinno w szczególności polegać na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji, czego w niniejszej sprawie w zupełności zabrakło. Elementu tego nie zawiera ani uzasadnienie wydanych decyzji ani analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji. Na stanowiącej załącznik do decyzji mapie przebieg kanalizacji sanitarnej zaznaczono kolorem czerwonym i literami A-B-C-D, natomiast przebieg trasy kanalizacji deszczowej kolorem zielonym i cyframi 1-2-3-4-5-6-7-8. Jak wynika z tej mapy przebieg sieci kanalizacji deszczowej z wyjątkiem odcinka łączącego punkty 6 i 7 w całości został zaprojektowany w liniach regulacyjnych dróg publicznych, tj, ul. Ż., ul. N., ul. Z., ul. S. i ul. R. W podobny sposób (tzn. w pasie dróg publicznych) zaprojektowano również w części przebieg trasy kanalizacji sanitarnej - odcinek łączący punkty B i C w części trasy biegnącej wzdłuż ul. R.a i dalej ul. Z. W inny natomiast sposób tj. poza granicami pasa drogowego (ul. S.) zaprojektowano przebieg odcinka kanalizacji sanitarnej pomiędzy punktami B – D. Tak zaprojektowany odcinek kanalizacji biegnie równolegle, wzdłuż ul. S. przez działki nr, nr 37/3, 36/5, 35,34, 33, 32 i przez działkę nr 31 stanowiącą współwłasność skarżącego. Porównując zatem przebieg odcinka B-C (w części od punktu wejścia w ul. R. do punktu C) z przebiegiem odcinka B-D powstają wątpliwości, dlaczego odnośnie ww. odcinka B-C organ wybrał wariant polegający na usytuowaniu kanalizacji w granicach pasa drogowego, a odnośnie odcinka B-D poza granicami tego pasa, w tym przez działkę skarżącego nr 31. Zaprojektowanie przeprowadzenia odcinka B-D w pasie drogowym ul. S. pozwoliłoby na przeprowadzenie planowanej inwestycji poza nieruchomością skarżącego, a tym samym wyłączyłoby możliwość ingerowania w jego prawo własności. W szczególności organy nie wskazały na żadne uwarunkowania techniczne, ekonomiczne bądź inne, które przemawiałyby za takim przebiegiem odcinka zaprojektowanej sieci. Tym samym słuszny jest zarzut skargi, iż organy nie dokonały pełnej oceny między interesem publicznym, a interesem indywidualnym - do czego zobowiązuje przepis art. 7 in fine k.p.a., choć niewątpliwie wskazały na istnienie interesu publicznego mieszkańców zaprojektowanego na tym terenie osiedla mieszkaniowego. Wskazać w tym miejscu należy, iż wyrażony powyżej pogląd prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mianowicie w sprawach tego typu sądy te wskazują, że w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności osób trzecich, czy też w jakikolwiek sposób prowadzić do ograniczenia prawa własności, co niewątpliwie miałoby miejsce w niniejszej sprawie - to obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, z należytym wyważeniem między interesem publicznym a interesem indywidualnym, a następnie wykazanie tejże niezbędności w uzasadnieniu decyzji. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw, co w sytuacji, gdy organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest w znacznym stopniu utrudnione (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 72/07, Lex nr 372505, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 854/06, Lex nr 460749, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/05, Lex nr 222289). W przedmiotowej sprawie organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku, czyniąc tym samym swe rozstrzygniecie dowolnym, co stanowi naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że skarga M. K. jest zasadna i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponadto wobec zasadności skargi Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) o czym orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a zwłaszcza dokonać analizy o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy i z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustalić optymalny przebieg trasy zaprojektowanej inwestycji, przedstawiając w tym zakresie swoją motywację w uzasadnieniu decyzji.