II OSK 878/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. i D. C., D. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 42/08 w sprawie ze skargi B. C. i D. C., D. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 42/08 oddalił skargę B. C., D. C., D. K., T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem inwestora - [...] Spółki z o.o. w W. z dnia 3 sierpnia 2007r. zostało wszczęte postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej na działce w O. przy ul. [...]. Prezydent Miasta Olsztyn decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił ustalenia lokalizacji wymienionej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 50 ust. 1 i 4, art. 53 ust.1 i 3 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą. Organ powołał się na protesty przeciwko planowanej inwestycji, zgłoszone przez mieszkańców terenu położonego w sąsiedztwie działki, na której miał być posadowiony maszt. Ponadto podał, iż działka objęta wnioskiem jest działką przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną, w miejscu otoczonym zabudową jednorodzinną, ogrodami i terenami rekreacyjnymi służącymi wypoczynkowi właścicieli okolicznych nieruchomości. Na takim terenie nie ma możliwości lokalizowania innych budowli w postaci masztów wolnostojących. Zdaniem organu budowa bazy telefonii komórkowej nie służy zaspakajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców, a nadto naruszać będzie obowiązujący ład przestrzenny. Wskazano także, że na przedmiotowym terenie infrastruktura techniczna służąca zaspakajaniu potrzeb mieszkańców lokalizowana jest pod ziemią, a w tej sytuacji maszt stalowy o wysokości 27 m na betonowym fundamencie jest elementem szpecącym okolicę. Nadto budowa masztu może spowodować spadek wartości nieruchomości, co naruszałoby interes mieszkańców. Po rozpatrzeniu odwołania w/w spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu niższej instancji. Kolegium powołało się na art. 53 ust. 3 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta nie wskazał przepisów odrębnych, które mogłyby stanowić podstawę odmowy ustalenia przedmiotowej inwestycji. Przytoczone przez organ pierwszej instancji okoliczności faktyczne nie mają znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż nie są przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i D. C. oraz D. i T. K. - mieszkańcy osiedla, na którym ma być posadowiony maszt, zarzucili naruszenie prawa, w tym art. 56 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienie argumentacji mieszkańców osiedla "[...]". W ocenie skarżących, popartej orzecznictwem sądów administracyjnych, przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Nieprawdziwe są też twierdzenia inwestora, że postawienie masztu zaspokajałoby podstawowe potrzeby mieszkańców, gdyż istnieje sieć telefonii stacjonarnej oraz osiedle pozostaje w zasięgu innych operatorów telefonii komórkowej. Zdaniem skarżących Kolegium nie uwzględniło argumentów dotyczących szkodliwego oddziaływania tej inwestycji na środowisko, a także położenia osiedla na skraju Lasu Miejskiego. Ponadto podkreślono, iż inwestycja może spowodować obniżenie wartości nieruchomości przy czym obniżenie tej wartości będzie wynikało między innymi z trudności, które pojawią się przy ewentualnej sprzedaży, co naruszałoby interes właścicieli nieruchomości na osiedlu. Kolegium pominęło kwestie promieniowania podnoszoną i dokumentowaną przez mieszkańców osiedla. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycję celu publicznego definiuje art. 2 pkt.5 ustawy, zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten ustawodawca uznał między innymi wydzielanie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. Nie podzielając zarzutów skarżących Sąd pierwszej instancji wskazał, że "status obiektów i urządzeń łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami będą miały przynajmniej te składniki infrastruktury telekomunikacyjnej ("obiekty i urządzenia"), które stanowić będą elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego, a więc sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników". W konsekwencji, inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą zamierzenia inwestycyjne dotyczące takiej sieci lub jej poszczególnych elementów (por. np. Grossmann T.: Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, "Państwo i Prawo" 2005/9/81). Realizatorami inwestycji celu publicznego, rozumianego zgodnie z treścią art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie muszą być podmioty publiczne. Decydujące znaczenie ma bowiem charakter zamierzenia. W przypadku powierzenia realizacji zadania publicznego podmiotowi prywatnemu również taki podmiot może być adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. Szewczyk M.: Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, CASUS 2003/2/6). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym. Warunkiem uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest jedynie działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam fakt, iż osiedle, na którym planowana jest inwestycja, ma dostęp do innych, istniejących już sieci telefonicznych, nie pozbawia tej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. Niewątpliwe budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko takie ugruntowane jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005r., sygn. akt II OSK 495/05, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 38/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. II SA/Gd 536/2005, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r. II SA/Sz 1189/04). Mając na uwadze fakt, że budowa stacji telefonii komórkowej jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, to zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że organ wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca tzw. uznanie administracyjne. Dla odmowy wydania decyzji wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wyraźnie stanowi, iż nie można odmówić wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Jeśli regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi typowy przykład aktów związanych, tj. takich w których organ bada określony stan faktyczny pod kątem zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W takim postępowaniu zadaniem organu jest zbadanie, czy na danym terenie możliwa jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz przepisów szczególnych. Odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w warunkach określonych art. 56 ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium zasadnie uznało, że Prezydent Miasta nie wskazał przepisu odrębnego, który uzasadniałby odmowę podjęcia pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998r., II SA/Gd 375/97, Lex nr 44227). Organ nie mógł podjąć arbitralnej decyzji tylko na podstawie ogólnego powołania art. 54 ustawy. W odniesieniu do zarzutu szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców osiedla oraz środowisko, Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami rozdziału 2 działu VI tytuł I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) i jest obecnie postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie przesądzając oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowisko, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kwestia ta nie podlega kontroli w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten aspekt może być badany i oceniany w dalszym procesie inwestycyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na względzie powyższą argumentację Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za trafną. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. B. i D. C. oraz D. i T. K., reprezentowani przez radcę prawnego P. P., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagali się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 56 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w związku z czym uznanie dalej, że zastosowanie w sprawie znajdą postanowienia art. 56 cytowanej ustawy. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w myśl art. 2 pkt 5 ustawy pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" – należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tego ostatniego przepisu wynika, że "Celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in.: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Podkreślili przy tym, że przy ustalaniu celów publicznych istotny jest również aspekt podmiotowy, którego zakres określa art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z cytowaną regulacją realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stąd wniosek, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego nie może być podmiot prawa prywatnego, jakim jest spółka [...]. Bardzo wiele prywatnych podmiotów gospodarczych realizuje cele, które można określić jako publiczne, jednak nie oznacza to jeszcze, że mamy do czynienia z inwestycjami celu publicznego. Na poparcie swego stanowiska skarżący kasacyjnie powołali tezy wyroków sądów administracyjnych; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. II SA/Gd 408/05; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r. I SA 1986/99. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Kolegium podzieliło stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz powołało się na wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. II OSK 495/05 (niepublikowany) oraz wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r. II OSK 811/05. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie art. 56 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparta została na tezach z dwóch wyroków, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/05 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1986/99. Tezy te przedstawiono jako argumentację przemawiającą przeciwko poglądowi Sądu pierwszej instancji, który został oparty na poglądach doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przeciwnych poglądom zawartym z orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że inwestycja polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznających niniejszą sprawę, podziela poglądy, na których oparł się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W szczególności należy wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 811/05 oraz z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 38/07, w których wyraźnie opowiedziano się za uznaniem budowy stacji telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do punktu 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami opiera się na kryterium przedmiotowym. Decydujące znaczenie ma charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc czy będzie to działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednym z takich celów jest wydzielenie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. W sferze łączności publicznej ustawodawca zrezygnował z utrzymywania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją (komercjalizacją) zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej. Zatem skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegająca na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, uzgodnień towarzyszących lub świadczenia usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telefoniczną rozumie publiczną siec telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniającą łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych (art. 2 pkt 28); zaś publiczna sieć telekomunikacyjna oznacza sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych (art. 2 pkt 29). Przez urządzenie telekomunikacyjne rozumie się zaś urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 46). Wobec powyższego należy stwierdzić, że stacja telefonii komórkowej jest urządzeniem telekomunikacyjnym i jeżeli ma być wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w sieci telekomunikacyjnej to inwestycja polegająca na budowie takiej stacji będzie inwestycją celu publicznego. Zatem Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego, zaś argumenty skargi kasacyjnej nie mogły zostać podzielone. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.