II SA/Łd 139/08

Dnia 26 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 roku sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie i zwrotu wniosku wobec niemożności ustalenia organu właściwego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] oraz postanowienia Burmistrza Gminy A. z dnia [...], Nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi W. H. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi W. H. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 207 roku Burmistrz Gminy w A. na podstawie art. 65 k.p.a. w związku z art. 10 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008) przekazał według właściwości Komisariatowi Policji w A. skargę zbiorową właścicieli działek o nr ewidencyjnych 401, 403, 404, 405, 406, 409, 410, 411 oraz 224 położonych w miejscowości B., gmina A. na zanieczyszczanie otoczenia nieruchomości odchodami i sierścią kóz, stanowiących własność M. i Z. małżonków P., właścicieli działek o nr ewidencyjnych 402, 408, oraz 412/2-10. W piśmie z dnia 12 września 2007 roku zatytułowanym "odwołanie- wniosek" skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M. i Z. małżonkowie P. w związku z łamaniem podstawowych zasad prawa przez Urząd Gminy Wydział Inwestycji, Ochrony Środowiska i Rolnictwa, zawarli wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego. Wezwaniem z dnia 8 października 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. zwróciło się do M. i Z. małżonków P. o skonkretyzowanie w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, treści pisma z dnia 12 września 2007 roku zatytułowanego "odwołanie-wniosek" poprzez wskazanie aktu prawnego, od którego odwołanie lub wniosek został wniesiony. W piśmie z dnia 17 października 2007 roku, stanowiącym sprecyzowanie pisma z dnia 12 września 2007 roku zatytułowanego "odwołanie – wniosek" Z. P. ponownie wniósł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzenie bezprawnie wszczętego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż podtrzymuje wszystkie argumenty precyzyjnie wymienione w piśmie opatrzonym datą 13 sierpnia 2007 roku skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. i Komisariatu Policji w A.. Ponadto podniósł, iż poprzez oczywiste naruszenie podstawowych zasad prawnych wyrażonych w art. 6-12 oraz art. 73 k.p.a., które są bezpośrednią delegacją art. 51 ust. 3 Konstytucji RP postępowanie jest oczywiście bezzasadne, a dowody zebrane w sposób bezprawny nie mogą stanowić materiału dowodowego w sprawie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 123 w związku z art. 1 §1 pkt 1, art. 66 § 3 k.p.a. stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie, stwierdziło, iż organu właściwego w sprawie nie można ustalić i zwróciło wniosek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji odwołując do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 1 § 1 k.p.a. wskazał, iż pismo wniesione przez Państwa P. nie może być potraktowane jako środek zaskarżenia rozpatrywany w trybie procedury administracyjnej, która może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do wydawanych w toku postępowania administracyjnego decyzji administracyjnych. Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ wskazane we wniesionych przez skarżącego pismach spory nie są rozstrzygane w drodze postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, każda gmina zobowiązana jest do podjęcia odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uchwała ma formę "regulaminu" i stanowi akt prawa miejscowego, a każde niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie – wydanym na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie stanowi wykroczenie. Skarga zatem złożona przez właścicieli działek sąsiednich z działką skarżącego nie wszczęła postępowania administracyjnego, lecz postępowanie uregulowane w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Konsekwencją natomiast powyższych ustaleń faktycznych jest zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. bowiem w rozpoznawanej sprawie, jak podkreślił organ administracji nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a więc zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie są organami właściwymi do rozpatrzenia wniosku. W dniu 31 października 2007 roku Z. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż pomimo, że postanowienie Burmistrza Gminy w A. z dnia 31 sierpnia 2007 roku nie posiada tytułu "decyzja" to posiada przymioty decyzji (nazwę organu, sygnaturę, podpis), a w szczególności jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Na marginesie wskazał natomiast, że zawarte w postanowieniu Burmistrza Gminy w A. z dnia [...] pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie służy przecież, jak podkreślił dezinformacji. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie pisma z dnia 12 września 2007 roku utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 19 października 2007 roku podtrzymując w całości zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu argumentację. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący – Z. P. wskazał, iż w toku wszczętego postępowania nastąpiło nadużycie władzy na szkodę właścicieli prywatnych działek. Nadużycie władzy przez funkcjonariuszy publicznych zdaniem skarżącego polegało na przekroczeniu uprawnień i uniemożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy już wszczętego postępowania, co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenie art. 73 § 1 i 2 k.p.a., a w szczególności art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosło o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2008 roku pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż stosownie do treści art. 85 i art. 61 k.p.a. w niniejszej sprawie wszczęto postępowanie administracyjne, którego do chwili obecnej nie umorzono. Przekazanie natomiast sprawy przez Burmistrza Gminy w A. postanowieniem z dnia [...] Komisariatowi Policji w A. nie załatwia sprawy administracyjnej, niezbędne jest bowiem jeszcze umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz postanowienie Burmistrza Gminy A. z dnia [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co poskutkowało stwierdzeniem ich nieważności. Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć na wstępie należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przekazanie sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej. Organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poza ministrami, centralnymi organami administracji rządowej, wojewodami, działającymi w ich lub we własnym imieniu innymi terenowymi organami administracji rządowej, organami jednostek samorządu terytorialnego, są również organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw administracyjnych w drodze decyzji. W przypadku natomiast, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie, w dniu 17 kwietnia 2007 roku właściciele działek o nr ewidencyjnych 401, 403, 404, 405, 406, 409, 410, 411 oraz 224 położonych w miejscowości B., gmina A. wnieśli do Urzędu Gminy w Al. skargę zbiorową na zanieczyszczanie otoczenia nieruchomości odchodami i sierścią kóz, stanowiących własność M. i Z. małżonków P., właścicieli działek o nr ewidencyjnych 402, 408, oraz 412/2-10. Po zapoznaniu się z treścią skargi, Burmistrz Gminy w A. "zawiadomieniem" z dnia 15 czerwca 2007 roku wszczął postępowanie, jak określił, "w sprawie" i przeprowadził oględziny. Po przeprowadzonych oględzinach i stwierdzeniu, że jest organem niewłaściwym do rozstrzygnięcia sprawy, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 207 roku wydanym na podstawie art. 65 k.p.a. Burmistrz Gminy w A. przekazał skargę według właściwości Komisariatowi Policji w A. Na powyższe rozstrzygnięcie, w piśmie z dnia 12 września 2007 roku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M. i Z. małżonkowie P. wnieśli "odwołanie- wniosek", domagając się umorzenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wobec braku odpowiedzi na wezwanie do skonkretyzowania pisma z dnia 12 września 2007 toku zatytułowanego "odwołanie- wniosek", na podstawie art. 123 w związku z art. 1 §1 pkt 1, art. 66 § 3 k.p.a. stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie, stwierdziło, iż organu właściwego w sprawie nie można ustalić i zwróciło wniosek. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Wydanie decyzji lub postanowienia przez organ niewłaściwy skutkuje tym, że są one obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ ma obowiązek badać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną w każdym stadium postępowania. Obowiązek ten rozciąga się na postępowanie I instancji oraz postępowanie odwoławcze i obejmuje zarówno tryb zwyczajny postępowania administracyjnego, jak i tryby nadzwyczajne, stosowane w celu weryfikacji decyzji. Różne więc mogą być etapy postępowania administracyjnego, na których organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ, do którego wniesiono skargę, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a przekaże to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli natomiast organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a samą skargę przekazać do załatwienia organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone bowiem przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 roku, sygn. akt I SA 2470/00, lex 81745). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy, po pierwsze wskazać, że Komisariat Policji w A., któremu Burmistrz Gminy w A. postanowieniem z dnia [..] przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zbiorową skargę właścicieli działek sąsiadujących z działką skarżącego nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przekazanie natomiast do rozpatrzenia sprawy administracyjnej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podmiotowi, który nie jest organem, narusza powołany przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie natomiast, wbrew stanowisku organu odwoławczego, który twierdzi, że w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a więc nie jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi podnieść należy, że zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a., jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie kwestie ustalenia braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym treść przepisów, jak i zamieszczenie ich w rozdziale 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Wszczęcie postępowania". Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania, jak w przypadku rozpatrywanej sprawy – "zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2007 roku Urząd Gminy w A. wszczął postępowanie w sprawie", organ który stwierdzi swą niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W sytuacji bowiem, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej działalności organ wszczął postępowanie, to obowiązany jest do jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.) i przekazania sprawy właściwemu organowi, stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1393/05,Lex nr 203665, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2460/06, Lex nr 337011). W rozpatrywanej natomiast sprawie, pismem z dnia 12 września 2007 roku skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., choć zatytułowanym "odwołanie – wniosek", skarżący wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], wobec braku odpowiedzi skarżących na wezwanie do skonkretyzowania treści pisma z dnia 12 września 2007 roku, a pomimo wyraźne sprecyzowanego żądania umorzenia postępowania administracyjnego, stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie, stwierdziło iż organu właściwego w sprawie nie można ustalić i zwróciło wniosek. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli bowiem charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Pismo skarżących z dnia 12 września 2007 roku, zatytułowane wprawdzie "odwołanie- wniosek", zawierało wyraźne żądanie umorzenia postępowania administracyjnego. Istniały więc przesłanki by sądzić, iż pomimo nieprecyzyjnie sformułowanego tytułu pisma skarżący złożyli środek zaskarżenia od postanowienia Burmistrza Gminy w A. z dnia [...] o przekazaniu skargi według właściwości Komisariatowi Policji w A., w którym domagali się umorzenia postępowania administracyjnego. Pismo skarżących z dnia 12 września 2007 roku nie otwierało więc nowego postępowania administracyjnego, a obowiązkiem organu administracji w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści pisma i żądania strony było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (ponowne wezwanie skarżących do skonkretyzowania treści pisma) mającego na celu ustalić, czy domniemana treść pisma jest zgodna z rzeczywistą wolą i intencją strony, informując jednocześnie w sposób należyty i wyczerpujący o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Zasadą bowiem postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli tytuł pisma lub żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Zapadłe zatem na tle stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcia wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów – tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 65 § 1 i art. 66 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powinno bowiem po rozpoznaniu środka zaskarżenia, jakim niewątpliwie było pismo skarżących z dnia 12 września 2007 roku zatytułowane "odwołanie-wniosek" wniesione od postanowienia Burmistrza Gminy w A. z dnia 31 sierpnia 2007 roku zakończyć postępowanie. W tej sytuacji bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymujące w mocy powyższe postanowienie organu I instancji również wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). A.Ł.