II SA/Łd 139/19

Dnia 10 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 roku sprawy ze skargi V. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...]8 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...]. M.K. II SA/Łd 139/18 U Z A S A D N I E N I E V. P. w dniu [...] r. wystąpiła do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w związku z opieką nad matką H.B., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 24 lipca 2018 r. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy W., działając na podstawie art. 16a, art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm.), odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką wnioskodawczyni nie podejmuje żadnego zatrudnienia. Łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki za 2017 r. wyniósł jednak 870,85 zł na osobę i przekroczył kryterium dochodowe, o kwotę 106,85 zł na osobę. Rodzina nie spełnia również wymogów określonych w art. 16a ust. 3 ustawy, gdyż w poprzednim okresie zasiłkowym 2017/2018 specjalny zasiłek opiekuńczy V. P. nie przysługiwał. W odwołaniu od powyższej decyzji V. P. podniosła, że kryterium dochodowe rodziny w przeliczeniu na osobę zostało ustalone z uwzględnieniem trzech osób, tj. wnioskodawczyni, jej męża i matki, podczas gdy jej rodzina składa się z czterech osób wspólnie zamieszkujących i prowadzących jedno gospodarstwo domowe. W składzie rodziny nie została uwzględniona córka M.P., ucząca się na studiach stacjonarnych na Uniwersytecie A w P., która nie pracuje i nie pobiera stypendium. Zainteresowana wskazuje, że córka pozostaje na jej utrzymaniu i 25 lat skończyła w dniu 31 lipca 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. kwoty 764,00 zł. W myśl przepisu art. 16a ust. 3 ustawy w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt 2 ustawy, uważa się dochód następujących członków rodziny w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia: osoby wymagającej opieki, małżonka osoby wymagającej opieki, osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25.roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Zgodnie z definicją ustawową - art. 3 pkt 2 ustawy - dochód rodziny, oznacza sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny, to zaś przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a ustawy). W przypadku ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 16a ust. 1-4 ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wyliczonych w art. 16a ust. 8 ustawy. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia w składzie rodziny V. P. jej córki M. P., organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Córka skarżącej M.P. (ur. 31.07.1992 r.) jest studentką na Uniwersytecie A w P. (zaświadczenie z dnia 19 listopada 2018 r.) i jak wynika z odwołania pozostaje na utrzymaniu rodziców. Jednak zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy nie może zostać uwzględniona w składzie rodziny skarżącej, gdyż na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (28.09.2018 r.) miała ukończone 25 lat. Zatem rodzina osoby sprawującej opiekę składa się z 2 osób i stanowi ją: wnioskodawczyni i jej mąż. Wspólnie z nimi zamieszkuje H. B. (matka wnioskodawczyni). Z akt sprawy wynika, że w 2017 r. rodzina V. P. i H.B. uzyskała łączny dochód w wysokości 31.350,56 zł, w tym: 14.883,52 zł - dochód uzyskany przez H. B. z tytułu emerytury i 16.467,04 zł - dochód uzyskany przez J. P. z tytułu zatrudnienia. Miesięczny dochód rodziny skarżącej i osoby wymagającej opieki za 2017 r. wyniósł 2.612,55 zł (31.350,56 zł : 12 m-cy), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 870,85 zł (2.612,55 zł : 3 osoby). Reasumując, Kolegium stwierdziło, że V. P. nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, gdyż dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę 764,00 zł uprawniającą do przyznania wnioskowanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można również zastosować przepisu art. 16a ust. 3 ustawy, gdyż kwota przekroczenia (106,85 zł) jest większa od najniższego zasiłku rodzinnego (95 zł). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi V. P. podniosła, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia był fakt przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazała jednak, że kryterium dochodowe zostało ustalone z uwzględnieniem trzech osób, podczas gdy rodzina składa się z czterech osób. Nieuwzględnienie córki w składzie rodziny miało zaś istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 oraz z 2018 r. poz. 950) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy, jak wynika z art. 16a ust. 2 ustawy, przysługuje, jeśli łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. kwoty 764 zł. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca w związku z koniecznością opieki nad matką nie podejmuje zatrudnienia. Organy obu instancji odmówiły skarżącej prawa do świadczenia, wskazując, że nie zostało spełnione kryterium dochodowe. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak należy ustalić wysokość dochodu, a konkretnie jaką liczbę osób uznać za członków rodziny wnioskodawczyni. Zgodnie z ustawową definicją dochodu członka rodziny, zamieszczoną w art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód członka rodziny – rozumieć należy przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicja ta wyznacza okres uzyskiwania dochodu stanowiącego podstawę do oceny spełnienia kryterium dochodowego. Należy jednak zwrócić uwagę, że w definicji tej nie zostało sprecyzowane, czy stan rodziny (liczba jej członków) brany pod uwagę przy obliczaniu dochodu jest liczbą członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy czy też z dnia składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. Organy obu instancji obliczając wysokość dochodu na członka rodziny za okres roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, czyli za rok 2017, nie wliczyły do rodziny pełnoletniej córki skarżącej, studentki, która w dacie składania wniosku miała ukończone 25 lat. Skutkiem powyższego przy uwzględnieniu jedynie wnioskodawczyni, jej męża oraz jej matki przeciętny miesięczny dochód członka rodziny przekroczył kryterium dochodowe. Tymczasem, w ocenie Sądu, nie można tracić z pola widzenia faktu, że córka skarżącej ukończyła 25 lat dopiero z dniem 31 lipca 2017 r. Oznacza to, że w roku 2017 (czyli w roku kalendarzowym, który był badany dla ustalenia prawa do świadczenia za okres 2018/2019) była członkiem rodziny w rozumieniu ustawy - spełniała kryteria uznania jej za członka rodziny przez 7 miesięcy roku 2017. Nie ulega wątpliwości, ze ustawodawca przy ustalaniu prawa do świadczenia wprowadził konstrukcję polegającą na stosowaniu do stanu faktycznego wynikającego z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zdarzeń stanu przeszłego – skoro prawo do świadczeń ustala się w oparciu o dochód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Nakaz ten powinien być, zdaniem Sądu, wykładany systemowo, przy uwzględnieniu celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, zamieszczonych w systemie przepisów odnoszących się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, zatem skierowanych do osób oraz rodzin wymagających wsparcia i socjalnej ochrony. Skoro ustawodawca nakazał ustalić przeciętny miesięczny dochód członka rodziny w określonym roku kalendarzowym, to należy odnieść się do dochodów i osób wchodzących w skład rodziny w tymże roku kalendarzowym, nie zaś w dacie składania wniosku. W ocenie Sądu, aby ustalić wysokość dochodu rodziny najpierw należy określić, kto był jej członkiem w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przy czym nie ma podstaw do przyjęcia, że uznanie za członka rodziny zdeterminowane jest spełnieniem kryterium uznania za członka rodziny przez cały rok kalendarzowy. Następnie należy zsumować ich dochód i podzielić przez liczbę członków rodziny z okresu, z którego wyliczany jest dochód. Ustalając dochód należy bowiem zawsze uwzględniać faktyczną sytuacji rodziny, w jakiej się wtedy znajdowała. Dlatego słuszny był zarzut skarżącej, iż organ powinien uznać za członka rodziny również jej córkę, która w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy przez 7 miesięcy nie miała ukończonego 25 roku życia. Z materiału aktowego wynika, że skarżąca występując z wnioskiem nie ujęła co prawda córki we wniosku jako członka rodziny, jednak podczas wywiadu środowiskowego pracownik GOPS ustalił (oświadczenie o liczbie osób w rodzinie), że skarżąca mieszka i gospodaruje z mężem, córką i matką. Wiedzą taką dysponował również organ odwoławczy. Reasumując, nieuwzględnienie M. P. jako członka rodziny w okresie, w jakim nie ukończyła ona jeszcze 25 lat (7 miesięcy) skutkowało błędnym ustaleniem przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2a i art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności zaś organ winien uwzględniać wykładnię Sądu dotyczącą sposobu ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny. Następnie w oparciu o powyższe organ winien ponownie obliczyć dochód w rodzinie skarżącej i na jego podstawie ustalić, czy skarżącej przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. A.B.