II SA/Łd 140/14

Dnia 27 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr[...], po rozpoznaniu odwołania G. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji w toku postępowania odwoławczego, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia[...] , po rozpoznaniu wniosku G. K., orzekł o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem – R. K. w okresie zasiłkowym 2012/2013. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. K., wskazując, że mąż jest osobą niepełnosprawną, ma znacznie naruszoną sprawność organizmu, nie jest w stanie wykonywać podstawowych czynności życiowych, ma problemy psychiczne. Mąż odwołującej przebywał w placówce opiekuńczo – leczniczej w okresie od 17 maja do 28 października 2008 roku, bowiem nie mogła ona sobie poradzić z opieką nad nim. W tym czasie odwołująca dowiedziała się o planowanej likwidacji oddziału, w którym pracowała, dlatego nie podjęła decyzji o rezygnacji z pracy. Pracodawca zwolnił odwołującą w listopadzie 2011 roku i od tego czasu nie szukała ona pracy, bowiem mąż jej potrzebuje opieki. Odwołująca jest zarejestrowana jako bezrobotna, nie ma żadnej rodziny, która mogłaby jej pomóc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego. W sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, nie jest sporne, że G. K. sprawuje faktyczną opiekę nad mężem, który jest osobą niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, a jego niepełnosprawność datuje się od dnia 23 listopada 2010 roku i jest ustalona do dnia 28 lutego 2015 roku (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 14 grudnia 2010 roku oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 20 lutego 2012 roku). Wnioskodawczyni w okresie od dnia 12 czerwca 2007 roku do dnia 30 listopada 2011 roku była zatrudniona, a następnie od dnia 24 stycznia 2012 roku zarejestrowana jest w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna świadcząc gotowość do podjęcia pracy, co – w ocenie organu – nie może być uznane za tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez odwołującą, bo taka nie została od 24 stycznia 2012 roku podjęta, a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. W okresie niepełnosprawności męża wnioskująca pozostawała osobą bezrobotną (zarówno przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sierpniu 2012 roku, jak i przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w czerwcu 2013 roku), a więc poszukiwała pracy i była gotowa do jej podjęcia, a zatem trudno przyjąć, iż zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad mężem, którego niepełnosprawność datuje się od 2010 roku. Zdaniem organu, potencjalne zatrudnienie osoby gotowej do podjęcia pracy nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego strona musiała zrezygnować, aby sprawować opiekę nad mężem. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej faktycznie wykonywanej, a nie takiej, która – tak jak odwołująca – posiadała status osoby bezrobotnej i jej w istocie nie wykonywała. Bez znaczenia pozostaje także fakt, iż strona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na męża. Zmienione zasady ustalania prawa do zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego spowodowały, iż mimo niezmienionego stanu faktycznego, wobec zmian przepisu – w tym wypadku wprowadzenia art. 16a u.ś.r. – wobec nie spełnienia jego wymogów, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stronie nie przysługuje. W konkluzji organ podkreślił, że strona nie złożyła w toku postępowania dokumentów, z których wynikałoby, iż zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, co obligowało organ pierwszej instancji do odmowy przyznania świadczenia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO podniosło, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, choć nie budzi wątpliwości organu, iż mąż odwołującej jest osobą bardzo schorowaną i wymagającą stałej opieki. Jednak okoliczność ta na gruncie obowiązujących przepisów jest niewystarczająca do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze na powyższą decyzję G. K. powtórzyła argumenty odwołania, uzupełniając je stwierdzeniem, że nie jest w stanie podjąć pracy nawet na krótki okres czasu, żeby spełnić warunki do uzyskania świadczenia. W okresie od dnia 1 sierpnia 2012 roku do dnia 30 czerwca 2013 roku skarżąca pobierała świadczenie na starych zasadach. Sytuacja skarżącej jest bardzo zła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca jest bierna zawodowo od momentu rejestracji w urzędzie pracy. Zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 30 listopada 2011 roku, a począwszy od dnia 24 stycznia 2012 roku był ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, świadcząc gotowość do podjęcia pracy. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym mężem. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął niewątpliwie fakt, że skarżąca mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem na okres od dnia 1 sierpnia 2012 roku do dnia 30 czerwca 2013 roku. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca by obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W ocenie sądu, prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r., nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty, charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże – nie pozostając w zatrudnieniu – powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępny internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zakończenie dostrzec należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wymienił statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Uwzględniając uprawnienia organu odwoławczego wynikające z treści art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.) za wystarczające skład orzekający uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W konkluzji, odnosząc się do powołanego przez organ wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 roku, skład orzekający wyjaśnia, że reprezentuje pogląd przeciwny uzasadniając go w sposób zaprezentowany powyżej. Przywołany przez organ wyrok nie jest wiążący dla sądu orzekającego w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. d.j.