II SA/Łd 142/14

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr[...], po rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 12 czerwca 2013r. K. S. wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – L. G. Po rozpoznaniu powyższego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania K. S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 pkt 22, art. 16a i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej także jako: "u.ś.r."). W motywach decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt wnioskująca o przyznanie świadczenia zatrudniona była w okresie od maja 2007r. do listopada 2009r. Stosunek pracy ustał w wyniku rezygnacji z pracy w związku z chorobą matki. Następnie w okresie od listopada 2009r. do grudnia 2012r. wnioskodawczyni była zarejestrowana w urzędzie pracy świadcząc gotowość do podjęcia pracy. Od listopada 2012r. do 30 czerwca 2013r. K. S. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Podsumowując organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, bowiem nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od tej decyzji K. S. wskazała, że korzystała ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego jej bezterminowo. Odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – w ocenie autorki odwołania – nie ma racjonalnego uzasadnienia oraz narusza przepisy prawa. Prawo nie działa wstecz, odwołująca jest osobą od wielu miesięcy bezrobotną i nie wnosi o przyznanie jej świadczenia za okres przeszły, ale domaga się przyznania świadczenia, które funkcjonuje w obrocie prawnym od czerwca 2013r. Od momentu gdy matka odwołującej utraciła możliwość samodzielnej egzystencji, odwołująca sprawuje nad nią opiekę i w związku z tym nie planuje podjęcia pracy zarobkowej. Nie świadczy także gotowości pracy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 grudnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, iż warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, iż K. S. złożyła wniosek o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 grudnia 2011r. została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 grudnia 2013r.. Odwołująca była zatrudniona w okresie od maja 2007r. do listopada 2009r., a zrezygnowała z pracy z uwagi na chorobę matki. W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent Miasta odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest poprawnym rozstrzygnięciem. Jak dostrzegł organ, stosunek pracy odwołującej ustał w listopadzie 2009r., a zatem w okresie kiedy jej matka nie legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ponadto, K. S. po ustaniu stosunku pracy była zarejestrowana jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. W ocenie organu odwoławczego, osoba bezrobotna nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niewątpliwie odwołująca od grudnia 2012r. do czerwca 2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Strona mogła uzyskać prawo do świadczenia, co wynikało z wypracowanego orzecznictwa na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Obecnie obowiązujący przepis art. 16a u.ś.r. posługuje się określeniem "rezygnacji z zatrudnienia", a nie – jak poprzednio obowiązujący przepis art. 17 u.ś.r. – niepodejmowania zatrudnienia. Fakt, iż ktoś nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji art. 16a u.ś.r., nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Za bezsporną w sprawie organ uznał okoliczność, iż odwołująca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Strona spełnia także kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania specjalnego zasiłku jest to, iż nie zrezygnowała ona z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Odwołująca od 2009r. jest osobą bezrobotną. Utrata zatrudnienia w listopadzie 2009r. nie była spowodowana koniecznością opieki nad matką, bowiem ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności dopiero of dnia 1 grudnia 2011r.. W ocenie organu nie ma zatem związku przyczynowego i czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że K. S. nie może być uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką jest zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W ocenie autorki skargi, materiał dowodowy zebrany został przez organ w sposób niekompletny, bowiem składając dokumenty organ odmówił przyjęcia części zaświadczeń. Do skargi K. S. dołączyła m. in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 stycznia 2010r., z którego wynika, że jej matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 30 listopada 2011r., a moment powstania niezdolności datuje się od dnia 16 października 2009r.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii – czy skarżąca opiekując się od wielu lat matką i pobierając świadczenie pielęgnacyjne przyznane przed dniem 1 lipca 2013r. może być uznana za osobę "rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". W pierwszej kolejności wskazać wypada, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a powołanej już ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013r.. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie pierwsza kwestia sporna sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r.. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca jest bierna zawodowo od momentu rejestracji w urzędzie pracy. Skarżąca ostatnio pracowała do listopada 2009r., po tej dacie (do grudnia 2012r.) była zarejestrowana w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna, świadcząc gotowość do podjęcia pracy. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r.. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął z pola widzenia fakt, że skarżąca mocą decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2012r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką od dnia 1 grudnia 2012r. Jednakże z uwagi na wejście w życie przywołanej już uprzednio ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie pielęgnacyjne skarżąca mogła pobierać do dnia 30 czerwca 2013r. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca by obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jak jednak słusznie podnosiła skarżąca – jej matka wymaga stałej opieki, a zatem nie ma ona możliwości podjęcia pracy. Prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r., nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty, charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże – nie pozostając w zatrudnieniu – powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie sygn. akt II SA/Go 550/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując należy wskazać, iż nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że – w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide chociażby: wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 645/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na zakończenie powyższego wątku dostrzec należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wymienił statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił poprzez odpowiedni zapis w tym przepisie. Reasumując powyższe należy wskazać, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Także w kontekście argumentów podniesionych w skardze i dołączonych do niej dokumentów zakwestionować należy stwierdzenie organu, iż skarżąca nie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem stosunek pracy ustał w listopadzie 2009r., a niezdolność matki do pracy datuje się od grudnia 2011r.. Do skargi jej autorka dołączyła wcześniejsze orzeczenie potwierdzające niezdolność matki do pracy, z którego wynika, iż rzeczoną niezdolność datuje się od dnia 16 października 2009r.. W konkluzji odnosząc się do powołanych przez organ wyroków skład orzekający wyjaśnia, że reprezentuje pogląd przeciwny uzasadniając go w sposób zaprezentowany powyżej. Przywołane przez organ rozstrzygnięcia nie są wiążące dla sądu w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Uznając uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 138 K.p.a., za wystarczające sąd uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej winien dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 i 3 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a.. d.j.