II SA/Łd 142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 grudnia 2023 r. znak: KO.440.127.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adw. E. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. lp Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z 28 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z 31 października 2023 r., którą odmówiono Z.S. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu paliwa na dojazdy do lekarzy, na rehabilitację oraz do urzędu. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 września 2023 r. Z.S. zwrócił się do Burmistrza Sulejowa o udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych na pokrycie kosztów m.in. zakupu paliwa na dojazdy do lekarzy, na rehabilitację oraz do urzędu. Wymienioną wyżej decyzją 31 października 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie zakupu paliwa na dojazdy do lekarzy, na rehabilitację oraz do urzędu. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w rodzinnym domu, który jest własnością byłej żony, zajmując pokój z kuchnią. Jest dłużnikiem alimentacyjnym. Utrzymuje się z dzierżawy gospodarstwa rolnego, które - jak twierdzi - nie przynosi dochodu. Pobiera zasiłek stały z powodu niepełnosprawności. Wskutek złożonego przez skarżącego wniosku przeprowadzono wywiad środowiskowy, jednak wnioskodawca odmówił podpisania wywiadu, oświadczenia majątkowego oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie. Następnie 6 października 2023 r. wysłano do wnioskodawcy zawiadomienia o konieczności przedłożenie faktury za zakup paliwa, przedstawienie ilości wizyt u lekarzy specjalistów, które miałyby się odbyć w ramach NFZ oraz ich lokalizację oraz zaświadczenia od lekarza okulisty, że wada wzroku wnioskodawcy uniemożliwia podpisywanie dokumentów, skoro na tę okoliczność powołał się wnioskodawca odmawiając podpisani ww. dokumentów. Strona nie dostarczyła żądanych dokumentów. W konsekwencji powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenie był brak współdziałania wnioskodawcy z organem pomocowym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm. - u.p.s.). Wnioskodawca nie dostarczył żądanych przez organ dokumentów, odmówił podpisania wywiadu, oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że poza sporem jest okoliczność, że strona jest osobą uprawnioną do przyznania wsparcia w formie wnioskowanego świadczenia. Kolegium przypomniało, że skarżący odmówił jednak podpisania wywiadu środowiskowego. Odmówił także podpisania oświadczenia majątkowego oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie ponieważ jak stwierdził, nie pozawala mu na to wada wzroku, pomimo której skarżący składa wnioski o pomoc, które opatrzone są jego własnoręcznym podpisem z imieniem i nazwiskiem, jak również odbiera kierowaną do niego pocztę, gdzie na potwierdzeniu odbioru widnieje jego czytelny podpis. Ponadto w wyznaczonym terminie wnioskodawca nie przedłożył żądanych przez organ dokumentów. Nadto podczas wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że jeżdżąc samochodem widzi dobrze, jednak wywiadu środowiskowego i innych dokumentów nie będzie podpisywał, ponieważ nie widzi. W ocenie Kolegium, pasywna postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na podpisanie wywiadu środowiskowego, czy oświadczenia o dochodach, a także brak przedstawienia żądanych dokumentów, świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym, co skutkować musiało odmową przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s., ze względu na brak możliwości weryfikacji sytuacji życiowej wnioskodawcy. W ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu przedmiotowego zasiłku celowego nie narusza granic uznania administracyjnego ani obowiązującego prawa. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o konieczności poniesienia wydatku na wskazany cel. Nie sposób zatem uznać, aby w tym zakresie występowała konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego. W skardze Z.S. zakwestionował prawidłowość decyzji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że została ona wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm. - u.p.s.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1-3 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opalu, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. W przypadku tego świadczenia organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, że zostanie przyznana w formie i wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Innymi słowy spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Z powyższych przepisów wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. m.in. wyroki NSA: z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 wymienia się szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Odmowa udzielenia pomocy społecznej może być następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. (por. przykładowo wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 maja 2022 r., II SA/Rz 84/22). W myśl art. 107 ust. 5 u.p.s., pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Wskazana forma postępowania wyjaśniającego wymaga od osoby zainteresowanej uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej czynnego udziału w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Wobec tego osoba zainteresowana musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego Uwzględniając powyższe rozważania w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd uznał, że orzeczona przez organ pierwszej instancji i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmowa przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu paliwa na dojazdy do lekarzy, na rehabilitację oraz do urzędu znajduje uzasadnione podstawy i tym samym mieści się w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji przepisami postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Utrzymuje się z zasiłku stałego oraz z gospodarstwa rolnego. W świetle powyższych okoliczności nie budzi wątpliwości, że sytuacja życiowa skarżącego jest obiektywnie trudna. Z tego też względu skarżący został objęty wsparciem organu pomocy społecznej. Po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego przeprowadzony został wywiad środowiskowy, który nie został przez skarżącego podpisany, podobnie jak wskazane oświadczenia. Powodem odmowy podpisania wywiadu była, według skarżącego wada wzroku, która uniemożliwiła mu zapoznanie się z treścią wywiadu, a pośrednio okoliczność, że organ pomocowy nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na zakup okularów, co uniemożliwia mu przeczytanie treści sporządzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego. Jednocześnie nie można pominąć okoliczności, że wskazywana przez skarżącego wada wzroku nie uniemożliwia mu składania kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, jak i aktywnego uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych prowadzonych z jego udziałem, w tym składania i podpisywania pism procesowych. Skarżący pomimo deklarowanej wady wzroku prowadzi samochód, skoro żąda przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu paliwa. Skarżący nie odpowiedział także na wystosowane doń wezwania o konieczności przedstawienia faktur za zakup paliwa, przedstawienie ilości wizyt u lekarzy specjalistów, które miałyby się odbyć w ramach NFZ oraz ich lokalizację oraz zaświadczenia od lekarza okulisty, że wada wzroku wnioskodawcy uniemożliwia podpisywanie dokumentów. Skarżący nie zareagował też na pismo organu którym organ, działając na podstawie art. 79a 1 i 2, w zw. z art. 10 k.p.a., poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mimo powyższych wezwań skarżący na etapie postepowania administracyjnego nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego ponoszenie przezeń kosztów paliwa. W konsekwencji sąd aprobuje stanowisko Kolegium, że postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na podpisanie: wywiadu środowiskowego i oświadczenia o dochodach, a także nie przedstawił żądanych dokumentów potwierdzających ponoszenie kosztów paliwa świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych informacji, uniemożliwiała tym samym organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. Podkreślić należy, że obowiązek współdziałania dotyczy realizacji tej funkcji pomocy społecznej, jaką jest (art. 2 ust. 1 u.p.s.), umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej nie jest dostarczanie środków bieżącego utrzymania i pokrywania kosztów wydatków związanych z utrzymaniem wnioskodawcy, ale właśnie działanie na rzecz przezwyciężenia okoliczności, które powodują, że osoba nie jest w stanie samodzielnie swoich potrzeb zaspokoić. Pomoc społeczna, poprzez świadczenia wspiera osoby w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia potrzeb, ale jej zadaniem jest zapobieganie sytuacjom generujących potrzebę wsparcia i podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W wyroku z 13 czerwca 2017 r. I OSK 331/16 NSA stwierdził, że organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Z kolei uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej (por. wyroki: WSA w Łodzi z 7 marca 2019 r., II SA/Łd 111/18, WSA we Wrocławiu z 21 maja 2019r., IV SA/Wr 53/19 oraz z 17 listopada 2022 r., IV SA/Wr 124/22; WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., II SA/Gl 1184/22). W tym kontekście zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie mają okoliczności związane z brakiem reakcji skarżącego na podejmowane przez organ pomocy społecznej próby uzyskania od skarżącego dokumentów świadczących o ponoszeniu kosztów paliwa. Zaniechanie w tym zakresie zostało opisane w uzasadnieniach organów, a sąd podzielił stanowisko, że zachowanie skarżącego jest przejawem braku dążenia do wyjaśnienia kluczowej dla przyznania wnioskowanego zasiłku okoliczności, co wypełnia hipotezę art. 11 ust. 2 u.p.s. Podkreślić należy, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie pomocy spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby otrzymać pomoc społeczną, osoba zainteresowana zobowiązana jest do udzielenia organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Nie kwestionując zatem trudnej sytuacji życiowej skarżącego, przytoczone wyżej regulacje ustawy o pomocy społecznej nie pozostawiają wątpliwości, co do tego, że aby organ miał w ogóle szansę rozpatrzyć pozytywnie wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi w tym celu dokonać stosownych ustaleń faktycznych, co zostało uniemożliwione brakiem współpracy skarżącego z organem pomocowym. W cenie sądu rozstrzygnięcia organów administracji w pełni odpowiadają wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach sąd orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2024 r., poz. 763).