II SA/Łd 1424/10

Dnia 18 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 ust. 3, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 110 ust. 1,7,8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) odmówił A. K. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów naprawy uszkodzeń po zalaniu mieszkania w miesiącu czerwcu 2010 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w czerwcu 2010 roku strona wystąpiła o pokrycie kosztów naprawy uszkodzeń po zalaniu mieszkania na skutek pęknięcia wężyka pod zlewozmywakiem. Dalej, iż z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że strona mieszka z mężem i trójką niepełnosprawnych dzieci, dochód rodziny w maju 2010 roku stanowią wynagrodzenie męża – 1 420,09 zł, dochód brutto pomniejszony o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, nadto dofinansowanie do czynszu w wysokości 112,82 zł, dwa zasiłki rodzinne po 91 zł i jeden zasiłek rodzinny w kwocie 98 zł, jeden dodatek z tytułu wielodzietności, trzy dodatki z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego po 160 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne po 153 zł, łącznie 2 758,19 zł Nadto do dochodu za maj 2010r. zaliczono kwotę 498 zł tj. dodatek z tytułu wielodzietności na syna M. – 160 zł (wyrównanie za okres 11/2009 – 04/2010) otrzymane w miesiącu maju 2010r.), wyrównanie dodatków z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dwóch synów po 80 zł (wyrównanie za okres 01-03/2010. otrzymane w kwietniu), zasiłek rodzinny na córkę 98 zł (wyrównanie za okres 11/2009 -04/2010 wypłacone w maju), dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na córkę 80 zł (wyrównanie za 11/2009 – 04/2010 wypłacone w maju). Organ wskazał dalej, iż w okresie 11/2009 – 04/2010 kiedy strona korzystała z pomocy MOPS powyższe świadczenia nie były wliczone do dochodu rodziny. Podkreślił, iż zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania jednorazowego dochodu należnego za dany okres kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Wyrównania świadczeń nastąpiły z uwagi na otrzymane przez córkę M. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 13 kwietnia 2010r. W konsekwencji łączny dochód rodziny strony w maju 2010 roku wraz z wyrównaniem wyniósł 3 256,91 zł , co na osobę daje kwotę 651,38 zł i przekracza kryterium dochodowe, zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dochód uprawniający do otrzymania pomocy o jaką strona występuje liczony dla rodziny strony wynosi 1 755,00 zł (5 x 351,00 zł). Organ zauważył, iż wobec przekroczenia kryterium dochodowego strona mogłaby otrzymać zasiłek specjalny celowy, jednakże z uwagi na szczupłość środków finansowych jakimi dysponuje MOPS przyznanie takiej pomocy nie jest możliwe wyjaśnił, iż przyznanie tej formy świadczenia jest uzależnione wyłącznie od możliwości finansowych organu. W odwołaniu A. K. zarzuciła błędne wyliczenie dochodu i nieuprawnione przyjęcie, iż wynagrodzenie męża w maju 2010 roku wyniosło 1 420,09 zł, jak również wliczenie wyrównania z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dwóch synów, w sytuacji gdy wyrównanie to zostało wypłacone wcześniej. Podkreśliła, iż zalanie mieszkania jest zdarzeniem losowym, którego nie obejmują żadne kryteria dochodowe. Decyzją z dnia [...]r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron oraz wyliczenie, w oparciu o które ustalono dochód rodziny. Organ podkreślił, iż w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie rodziny przez okres, za który dochód ten uzyskano. Dalej, przywołując brzmienie art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej Kolegium wywiodło, iż strona spełnia przesłanki do objęcia pomocą w formie specjalnego zasiłku celowego, świadczenie to jest niezależne od dochodu i może być przyznane bezzwrotnie, przy czym ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie takiego świadczenia, jak i samo jego przyznanie oraz określenie kwoty zasiłku i zastrzeżenie jego zwrotu pozostawiono swobodnej ocenie organu. Jednakże wobec ograniczonych środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocowego organ I instancji zasadnie odmówił stronie przyznania pomocy na pokrycie kosztów naprawy urządzeń po zalaniu mieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. podniosła zarzut błędnego wyliczenia dochodu rodziny, jego nieuzasadnionego podwyższenia w porównaniu z rzeczywiście osiąganym i nie rozważnie sytuacji w jakiej rodzina strony znalazła się po zalaniu mieszkania, kiedy to zmuszona jest do wymiany części sprzętów m.in. wersalek, na których zakup nie stać skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Z uwagi na ujawnione uchybienia procedurze administracyjnej przypomnieć należy, iż jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego, której przestrzeganie zapewnia jego prawidłowy przebieg jest określona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 k.p.a.). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca skarżącej przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów naprawy uszkodzeń po zalaniu mieszkania. Materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1361 ze zm.), w szczególności, powołany w podstawie rozstrzygnięcia organu I instancji, przepis art. 39 ustawy. Zgodnie, z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw mieszkania. W przepisie art. 8 ust. 1 w/w ustawy, ustawodawca sprecyzował, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom jeżeli dochód na osoby samotnie gospodarującej lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego. Istotne jest natomiast, iż sposób sformułowania przepisu art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, jednoznacznie wskazuje, iż "zasiłek może być przyznany", zatem organ może, lecz nie musi udzielić stronie wnioskowanej pomocy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Powyższe uwagi są o tyle ważne, iż w odniesieniu do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przywołany na wstępie przepis art. 7 k.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z całą stanowczością podkreślić należy, iż uprawnienie organu do wydawania decyzji uznaniowych nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym, jednocześnie obliguje organ do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981r., SA 234/81, publ. ONSA 1981/1/23; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998r., II SA 506/98, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 41383). Oznacza to, iż organy administracji publicznej obowiązane są, w szczególności w odniesieniu do tego rodzaju decyzji, do przestrzegania wszystkich zasad postępowania administracyjnego, które są następstwem zasady określonej w art. 7 k.p.a. W ocenie składu orzekającego organy administracji rozstrzygające wniosek skarżącej nie zastosowały się w pełni do wynikających z przywołanych norm prawnych obowiązków. Ograniczyły się bowiem do przytoczenia składników dochodu rodziny i wskazania, iż wobec przekroczenia kryterium pomoc nie zostanie przyznana. W żaden sposób organ nie przeanalizował faktycznej sytuacji strony i jej rodziny, w jakiej się znalazła na skutek zalania mieszkania. Istotne jest, iż nie przeprowadził analizy sytuacji faktycznej skarżącej w świetle przepisów art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jest to o tyle ważne, iż podług tych norm prawnych pomoc może otrzymać strona przekraczająca kryterium dochodowe, co niewątpliwie byłoby dla skarżącej szansą na uzyskanie środków finansowych. Zgodnie bowiem z art. 40 ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Z kolei art. 41 w/w ustawy przewiduje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Niewątpliwie przywołane normy prawne stanowiły dla skarżącej szansę na pomoc. Niemniej jednak organ I instancji jedynie lakonicznie stwierdził, iż owszem sytuacja strony kwalifikuje się do przyznania specjalnej pomocy, jednakże z uwagi na szczupłość środków finansowych, którymi dysponuje, wniosek strony nie może zostać uwzględniony. Z kolei organ odwoławczy przywołał brzmienie poszczególnych artykułów, jednakże również ograniczył się do wskazania, iż niewielkie możliwości finansowe organu pomocowego i wielość składanych wniosków uzasadniają odmowę przyznania tego rodzaju pomocy. Podzielić należy natomiast wykształcone stanowisko jurysdykcji, iż ocena przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnianiu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Szczególnie uzasadniony przypadek to taka bowiem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok WSA z dnia 4 listopada 2009r., II SA/Sz 854/08, niepubl., dostępny w Lex nr 531607; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008r., I OSK 1416/07, niepubl., dostępny w Lex nr 489088). Z całą stanowczością stwierdzić należy, iż uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć są nie do przyjęcia. Działanie w ramach uznania administracyjnego winno znaleźć szczególne odzwierciedlenie w argumentacji organu, poświadczając w ten sposób, iż organ nie działał ponad uznaniem i dowolnie rozstrzygał wniosek. Strona musi mieć pełną informację jakimi przesłankami kierował się organ odmawiając pomocy, jakie elementy stanu faktycznego przemawiały w jego ocenie za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Nie jest wypełnieniem tych wytycznych suche przywołanie ustalonego w wywiadzie środowiskowym stanu faktycznego i poparcie go kilkoma orzeczeniami sądów administracyjnych. Nie ma wątpliwości, iż organy nie pochyliły się nad rozważeniem sytuacji skarżącej i jej rodziny, świadczy o tym również fakt, iż pisząc o skąpych środkach finansowych żaden z organów nie pokusił się o przywołanie danych liczbowych, które poświadczałyby to twierdzenie, tym samym uzasadnienia obu instancji stoją w sprzeczności z zasadą przekonywania (art. 8 k.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 11 k.p.a.). Dodatkowo organy orzekające w niniejszej sprawie posługują się ogólnymi sformułowaniami określając charakter pomocy społecznej, podkreślają, iż istotą tego rodzaju pomocy nie jest przejęcie od strony całego ciężaru jej utrzymania a jedynie pomoc w wyjściu na prostą. Odmawiając pomocy a jednocześnie nie wyjaśniając podstaw faktycznych i prawnych takiego rozstrzygnięcia organy nie podejmują żadnych kroków dzięki którym strona mogłaby lepiej radzić sobie w życiu. Dodać trzeba, iż w całych aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów poświadczających argumentację o trudnej sytuacji finansowej organu pomocowego, oznacza to, iż organ odwoławczy powtórzył jedynie gołosłowne stwierdzenie organu I instancji, takie rozstrzyganie sprawy jest niedopuszczalne w świetle przywołanych na wstępie norm prawnych. Szczególna rola uzasadnienia polega bowiem na przekonaniu strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne dla niej rozstrzygnięcie, to istniały ku temu istotne powody. Uzasadnienie wydane z uwzględnieniem powyższych uwag stanowiłoby wypełnienie tej roli, z której organ nie jest zwolniony również w przypadku wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Organ orzekający w sprawie powinien zatem szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, przedstawić wszelkie argumenty za i przeciw, opisać poczynione ustalenia i ustosunkować się do nich. Obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por.wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/4.). Reasumując, z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów naprawy uszkodzeń po zalaniu mieszkania bez dokładnego zbadania i należytego rozważenia przyczyny wystąpienia o przyznanie pomocy na ten właśnie cel. Ustalenie, czy w niniejszej sprawie wnioskodawca poniósł stratę w wyniku zdarzenia losowego ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ zdarzenie tego rodzaju zobowiązuje organ pomocy społecznej do przeprowadzenia postępowania o przyznanie zasiłku celowego, w oparciu o przepisy art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a więc ustalenia rozmiaru poniesionej przez wnioskodawcę straty z tego tytułu. W odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Konieczność przeprowadzenia remontu mieszkania będąca następstwem wystąpienia zdarzenia losowego wyłącza zastosowanie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 39 i art. 40 mimo iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej (por. wyrok WSA z dnia 3 kwietnia 2006r., I SA/Wa 2202/05, niepubl., dostępny Lex nr 212257). Nie przesądzając wyników ponownie prowadzonego postępowania, organ administracji winien uwzględnić zawarte wyżej wskazania, zatem zebrać materiał dowodowy kierując się opisanymi wyżej zaleceniami Sądu i dokonać jego oceny zgodnie z regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach. Dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania możliwa będzie merytoryczna ocena decyzji. Wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a jeżeli chodzi o organ wyższego stopnia dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec, jak w sentencji wyroku. ar