II SA/Łd 1448/10

Dnia 8 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie prawidłowości wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacenie z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata B. G., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwoty 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej M. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania M.C. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wymianą bramy wjazdowej na nieruchomości przy ul. A w Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M.C. wskazała, iż jako jedna z trzech współwłaścicielek nieruchomości nie wyraża zgody na wymianę bramy. Furtka w bramie ma zbyt wysoki próg, co stanowi utrudnienie dla jej niepełnosprawnego męża. Brama jest tymczasem zbyt nisko osadzona nad ziemią, co utrudnia jej otwieranie zimą, kiedy jest wysoka pokrywa śnieżna. Odwołująca się zażądała wymierzenia opłaty legalizacyjnej dla sprawców samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu 24 listopada 2009 roku organ I instancji przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości i ustalił, że dnia 20 października 2009 roku pozostałe współwłaścicielki nieruchomości – M.J. i M.G. dokonały, bez zgody odwołującej się, wymiany stalowej bramy wjazdowej na posesję. Wymiary bramy pozostały niezmienione. W toku postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał M.J. i M.G. do przedłożenia, w terminie do dnia 15 maja 2010 roku, oceny stanu technicznego bramy wjazdowej. Na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w szczególności w oparciu o treść oceny stanu technicznego bramy wjazdowej, organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, takie rozstrzygnięcie, w ustalonym stanie faktycznym, jest prawidłowe. W sprawie dwie spośród trzech współwłaścicielek nieruchomości wykonały roboty budowlane polegające na wymianie bramy wjazdowej na nieruchomość, bez zmiany jej wymiarów. Tego typu roboty budowlane, zdaniem organu odwoławczego, mieszczą się w pojęciu remontu, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Roboty budowlanego polegające na remoncie, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, koniecznym jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, iż inwestorki takiego zgłoszenia nie dokonały. Okoliczność ta przemawia za koniecznością przeprowadzenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego wyjaśniającego prawidłowość wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą bramy wjazdowej. Z uwagi na to, iż sporne roboty budowlane zostały już zrealizowane, bezprzedmiotowe było wydanie przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ze złożonego na żądanie organu przez inwestorki dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wynika, że brama została wykonana zgodnie z przepisami i zasadami sztuki budowlanej oraz nadaje się do użytkowania. Okoliczność ta, zdaniem organu, świadczy o tym, iż brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania, a zatem także do wydania decyzji zobowiązującej inwestora do wykonania czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją takiego stanowiska była konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ uznał, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych wykonanych bez dokonania wymaganego zgłoszenia od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy nie podziela też poglądu strony, co do nieprawidłowości wykonania bramy. Z załączonej do akt opinii technicznej przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlanego wynikają bowiem przeciwne poglądy. W skardze do sądu administracyjnego M.C. wskazała, iż wymiana bramy wjazdowej została wykonana bez jej zgody, co narusza prawo własności. Zdaniem skarżącej, prawo budowlane określa, że w sprawie samowoli budowlanej powinna być wymierzona opłata legalizacyjna, bądź organ powinien nałożyć obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Furtka w bramie stanowi barierę architektoniczną dla osób niepełnosprawnych, a zbyt niskie osadzenie bramy skutkuje tym, że w okresie zimowym nie otwiera się ona na pełną szerokość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy skarżąca złożyła do akt sprawy dokument zatytułowany "Opinia techniczna dotycząca zgodności wykonania zamontowanej bramy we wjeździe na posesję w Ł. przy ul. A z warunkami technicznymi określonymi przepisami Prawa budowlanego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądem wielokrotnie wyrażanym w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 roku, SA/Sz 1029/97, Lex Nr 36139; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku, IV SA 1225/96; wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku, II SA 76/98, Lex Nr 43176; wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku, I SA/Kr 1141/97, Lex Nr 33605; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 70/98, Lex Nr 43205; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 i inne). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wymianą bramy wjazdowej. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż dwie spośród trzech współwłaścicielek dokonały wymiany bramy wjazdowej na nieruchomość. W bramie tej zamontowana jest furtka wejściowa. Jak słusznie organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały, zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, sporne roboty budowlane związane z wymianą bramy zakwalifikować należy jako remont. Przepis art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego stanowi, iż remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W takiej sytuacji, na mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, niezbędne było przed terminem realizacji prac dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania takich prac właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Nie jest również kwestionowane przez żadną ze stron, iż inwestorki nie dopełniły obowiązku uprzedniego dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru wykonania prac budowlanych związanych z remontem bramy polegającym na jej wymianie. W razie stwierdzenia, że inwestor nie dopełnił czynności uprzedniego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania organ I instancji przeprowadził wizję lokalną na terenie nieruchomości i zobowiązał inwestorki do złożenia opinii technicznej przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Dokument złożony przez inwestorki potwierdził, że stan techniczny bramy jest dobry, jest ona wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie narusza żadnego z przepisów prawa budowlanego. Wobec tego, że postępowanie wyjaśniające wykazało prawidłowość zrealizowanych robót budowlanych, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie. W tej sytuacji Sąd podzielił pogląd organu stanowiący o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżącej, brak jej zgody jako jednej z trzech współwłaścicielek nieruchomości nie stanowi naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W tym miejscy zacytować należy treść uchwały siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku (II OPS 2/10, Lex Nr 672631) zgodnie, z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nie bada czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Ewentualne kwestie związane z realizacją prac budowlanych przez inwestora wbrew woli właściciela (bądź współwłaścicieli) stanowią podstawę do prowadzenia odpowiedniego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Podczas rozprawy przed sądem administracyjnym skarżąca złożyła do akt sprawy dokument zatytułowany "Opinia techniczna dotycząca zgodności wykonania zamontowanej bramy we wjeździe na posesję z warunkami technicznymi określonymi przepisami Prawa budowlanego". Odnosząc się do faktu złożenia tegoż dokumentu wskazać należy, że Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Innymi słowy, Sąd administracyjny ocenia legalność działań organu w oparciu o materiał zgromadzony w aktach administracyjnych. Sąd prowadzi postępowanie wyjaśniające tylko wyjątkowo na zasadach określonych w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji, dokument złożony przez skarżącą, który opracowany został po wydaniu ostatecznej decyzji, należy oceniać jako spóźniony. Tym niemniej, po analizie treści tego dokumentu wskazać należy, iż w odniesieniu do zagadnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych powołuje się on na przepisy działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Spośród przepisów zawartych w powołanej jednostce redakcyjnej rozporządzenia jedynie przepis § 16 dotyczy powyższego zagadnienia. Przepis ten odnosi się jednak do wejść do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy, mamy do czynienia z budynkiem usytuowanym na prywatnej posesji. Sięgając do definicji budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej zawartych w przepisie § 3 ust. 4, 5 i 6 cytowanego rozporządzenia bezspornie można ocenić, iż w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z żadnym z tych obiektów, zatem do niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania przepis § 16 rozporządzenia. W dalszej części opinii autor przedstawił pogląd, że na mocy działu III rozdziału 3 rozporządzenia, wysokość progu nie może przekraczać 0,02 m. Tymczasem, powołany przepis § 62 ust. 3 rozporządzenia, ma zastosowanie do progów w drzwiach wejściowych do określonej kategorii obiektów budowlanych. W stanie faktycznym sprawy, sporny próg istnieje w furtce wejściowej na teren prywatnej posesji. Drzwi wejściowe do budynku, do których odnosi się przepis § 62 ust. 3 rozporządzenia, z całą pewnością to nie furtka wejściowa na teren posesji. Pozostałe kwestie podniesione w treści opinii nie stanowią o naruszeniu przepisów prawa budowlanego. Utrudnienie przy otwieraniu bramy w okresie zimowym jest pewnego typu utrudnieniem, gdyż stawia przed właścicielami posesji wymóg dokładniejszego usuwania pokrywy śnieżnej w miejscu otwierania się bram. Tym niemniej kwestia ta nie jest regulowana przepisami prawa budowlanego. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). a.g.