II SA/Łd 1453/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA M. Stahl, Sędziowie : del. NSA A. Stępień, WSA J. Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant A. Widawski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy w Ż. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia działki do sprzedaży w drodze bezprzetargowej oddala skargę. - Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy Ż. przeznaczyła do sprzedaży w drodze bezprzetargowej działkę nr 20/5, położoną we wsi S. zabudowaną budynkiem socjalno - biurowym, stacją trafo15 KVA, ujęciem wody, ogrodzoną, pozostającą obecnie w dzierżawie R. K. i powierzyła Wójtowi Gminy przeprowadzenie sprzedaży zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwałę podjęto w oparciu o przepisy art.18 ust.2 pkt.9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr142, poz. 1591 z późn. zm.) i art.37 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr46, poz.543 z późn. zm.). Skarżący A. K. wezwał Radę Gminy Ż. (pismo nadane w Urzędzie Pocztowym dnia 1 lipca 2003r.) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu przepisu art. 37 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i unieważnienia powyższej uchwały w całości jako sprzecznej z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu powołał się na to, że cytowana uchwała z naruszeniem art. 37 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwala na sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby nieuprawnionej, która nie spełnia wymogów powyższego przepisu i nie legitymuje się legalną dzierżawą nieruchomości na podstawie skutecznej prawnie umowy dzierżawy na okres co najmniej 10-letni. Kwestionował ważność umowy dzierżawy z dnia 7 kwietnia 1993r. stanowiącej podstawę powziętej uchwały oraz kolejnych aneksów do tejże umowy. Wywodził również, że kwestionowana uchwała uniemożliwia jemu, jak i innym mieszkańcom gminy prawo zakupu powyższej nieruchomości w drodze przetargu i bezprawnie faworyzuje osobę trzecią (dzierżawcę) narażając finanse gminy na stratę. Przewodniczący Rady Gminy Ż. pismem z dnia 19 sierpnia 2003r. poinformował skarżącego A. K., że Rada Gminy podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej uchwale. Skargą z dnia 20 września 2003r. (data nadania pisma w Urzędzie Pocztowym) przedmiotową uchwałę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skarżący A. K. domagając się, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z naruszeniem obowiązującego prawa i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 37 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z naruszeniem art. 18 ust.2 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 35 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi, powtarzając argumenty przytoczone w wezwaniu do usunięcia naruszenia, skarżący kwestionuje zasadność zawarcia umowy dzierżawy przez Zarząd Gminy w dniu 7 kwietnia 1993r. na okres 5 lat jako zawartej z naruszeniem art. 18 ust.2 pkt.9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jak również aneksu do tejże umowy z dnia 23 października 1996r. przedłużającego umowę dzierżawy do 2007r. Podnosi również naruszenie art. 35 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Radę Gminy Ż. przy podjęciu uchwały z dnia [...] nr [...] wyrażającej zgodę na zawarcie z dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, bez przetargu, umowy dzierżawy na okres do 2007r. Skarżący kwestionuje także prawidłowość sporządzenia tekstu jednolitego umowy dzierżawy na mocy uchwały Zarządu Gminy Ż. z dnia [...] jak również zawarte w tymże tekście zapisy treści umowy W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ż. wniosła o oddalenie skargi na podstawie art. 27 ust.1 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o NSA ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.). W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że zarzuty skargi zmierzają do uczynienia przedmiotem rozstrzygnięcia cywilnoprawnej kwestii, na czyją rzecz ma być zbyta działka objęta uchwałą. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 27, 28, 37 ust.3) sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy następuje w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego i to zarówno w trybie przetargowym jak i bezprzetargowym. Skarżący, zdaniem Rady Gminy, nie jest stroną postępowania w rozumieniu art.28 kpa także wówczas, gdy wystąpił do gminy z wnioskiem nabycie spornej nieruchomości w drodze przetargowej. Skarżący nie jest też uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Badanie prawidłowości umowy dzierżawy z dnia 7 kwietnia 1993r. oraz aneksów do tej umowy zawartej z ówczesnym Zarządem Gminy Ż. należy do właściwości sądu cywilnego. W toku postępowania, w piśmie z dnia 17 grudnia 2003r., skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wniosku powtórzył argumenty zawarte w skardze i obszernie ustosunkował się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. Zaznaczył również, że jest zainteresowany zakupem przedmiotowej nieruchomości a sprzedaż nieruchomości bez przetargu osobie nieuprawnionej, na podstawie zaskarżonej, niezgodnej z prawem uchwały, pozbawia go nieodwołalnie i bezprawnie możliwości nabycia nieruchomości, co wyrządzi skarżącemu znaczne szkody. Ponadto, zdaniem skarżącego wniosek o wstrzymanie zaskarżonej uchwały staje się oczywiście zasadny i konieczny po zapoznaniu się z argumentami przedstawionymi w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 14 stycznia 2004r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wyjaśnił, że w aneksie z dnia 23 października 1996r. zawierającym przedłużenie umowy dzierżawy do roku 2007 został podrobiony podpis przedstawiciela Zarządu Gminy i brak jest podpisu drugiego członka zarządu. W sprawie tej nie został wydany wyrok karny, choć wszczęto postępowanie karne wyjaśniające. Nadto Zarząd Gminy nie udostępnił stronie skarżącej aneksu do umowy nr 4 z dnia 20 kwietnia 2001r. zawierającego postanowienia zawarte w późniejszym tekście jednolitym umowy a według oświadczeń pracowników Gminy taki aneks nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontroli sądowoadministracyjnej poddana może być, na mocy art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uchwała podjęta przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie bowiem do treści cytowanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało ustalone jednoznaczne, jednolite kryterium pozwalające na rozróżnienie uchwał organów gmin podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru (por. uchwała NSA z dnia 1.06.1998r., ONSA 1998/4/109; wyrok z dnia 17.05 1999r. ,ONSA 1999/4/109; uchwała TK z dnia 27.09.1994r., OTK 1994, cz.II, poz.46, wyrok NSA z dnia 9.01.1996; wyrok SN z dnia 26.11.1992r., OSNCP 1993/10/182). Podzielić należy pogląd, wyrażony w uchwale NSA z dnia 6.11.2000r., ONSA 2001/2/52, że wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w kontekście art. 20 ust.3 ustawy o NSA (analogicznie - art. 3§2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Należy bowiem uwzględniać, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( por. uchwała NSA z dnia 6.11.2000r.,ONSA 2001/2/52 ). Dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy u samorządzie gminnym nie zwalnia skarżącego od wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002 r.), a szczególnie w art. 50 §1, przewidziano generalną podstawę zaskarżenia, legitymującą do wniesienia skargi każdego, kto ma w tym interes prawny. W ujęciu tego przepisu, interes prawny przesądzający o umocowaniu do wniesienia skargi, musi wynikać z norm prawa materialnego a skarżący winien wykazać istnienie interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem danego aktu, wywodząc swą legitymację z konkretnych przepisów. Zgodzić należy się z poglądem, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez stronę skarżącą jej interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9.06.1995r.,ONSA 1996/3/125). Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zatem było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało rzeczywiście naruszone. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Co prawda, trudno byłoby zaprzeczyć skarżącemu, że w wyniku uchwalenia kwestionowanej uchwały został naruszony jego interes faktyczny, skoro podnosi, że sam wystąpił z wnioskiem o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze przetargu. To jednak nie może być podstawą do skutecznego zakwestionowania spornej uchwały. Skarżący kwestionuje zasadność zawarcia umowy dzierżawy przez Zarząd Gminy w dniu 7 kwietnia 1993r. na okres 5 lat jako zawartej z naruszeniem art. 18 ust.2 pkt.9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jak również aneksu do tejże umowy z dnia 23 października 1996r. przedłużającego umowę dzierżawy do 2007r. Podnosi również naruszenie art. 35 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Radę Gminy Ż. przy podjęciu uchwały z dnia [...] nr [...] wyrażającej zgodę na zawarcie z dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, bez przetargu, umowy dzierżawy na okres do 2007r. Skarżący kwestionuje także prawidłowość sporządzenia tekstu jednolitego umowy dzierżawy na mocy uchwały Zarządu Gminy Ż. z dnia [...] jak również zawarte w tymże tekście zapisy treści umowy. Podkreślić należy, że kwestionowana działalność i powoływane przez skarżącego argumenty dotyczą czynności o charakterze cywilnoprawnym. Sąd administracyjny nie jest powołany do badania ważności umów cywilnoprawnych, jak chciał tego skarżący, takież badanie wykracza bowiem poza kognicję tegoż sądu. Nie mogą być więc przedmiotem badania i oceny w przedmiotowej sprawie, podnoszone przez skarżącego okoliczności zawarcia przez organ gminy kwestionowanej umowy dzierżawy z dnia 7 kwietnia 1993r. jak również kolejnych aneksów do tejże umowy. Zaskarżona uchwała została podjęta na właściwej podstawie prawnej, to jest na podstawie przepisów upoważniających zawartych w ustawie o samorządzie gminnym (art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust.3). Stosownie do utrwalonego poglądu, zwolnienie z przetargu, w trybie art. 37 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może objąć dzierżawców, którzy mają zawartą umowę na co najmniej 10 lat niezależnie od okresu faktycznej dzierżawy. Przy czym treść art. 37 ust. 3 zd. ostatnie nie pozwala na sumowanie kilku umów dzierżawy zawartej na czas oznaczony, krótszy niż 10 lat, jak również na objecie nim umów na czas nieokreślony (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G.Bieńka, Warszawa-Zielona Góra str.175). W aktach sprawy (k.30- aneks nr 1 z dnia 23.10.1996r.) znajduje się dokument potwierdzający zachowanie okresu przewidzianego w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy. Jak już podkreślono wyżej, w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie może kwestionować ważności czynności cywilnoprawnej dokonanej dnia 23.10.1996r., jako że powołane są do tego inne organy. Z powyższych względów, nie podzielając argumentów skarżącego należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002r.), skargę oddalić. Z uwagi na treść art. 61 § 6 powołanej ustawy, Sąd nie rozstrzygał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.