II SA/Łd 1461/03

Dnia 13 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie: NSA Irena Krzemieniewska, WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2004 roku na rozprawie przy udziale - - - - - sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] nr [...]. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania A. S. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że 30 czerwca 1998 r. A. S. został zwolniony ze służby w Zakładowej Służbie Ratowniczej PKP I. nie uzyskując uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego przysługującego strażakom PSP. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] uchylił tę decyzję w sprawie zwolnienia i stwierdził zakończenie okresu zatrudnienia, traktowanego dla celów emerytalnych jako służba w PSP na dzień 30 czerwca 1999 r.. Z dniem 1 stycznia 2000 r. Zakład Emerytalno-Rentowy przyznał A. S. prawo do emerytury policyjnej. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że A. S. został emerytem na podstawie art. 129 ust. 7 pkt 2 i ust. 8 ustawy o PSP i wywiódł, że funkcjonariusz pożarnictwa którzy nie zostali powołani ani mianowani na stanowiska w PSP, z uprawnień wynikających z ustawy o PSP korzystają w ograniczonym zakresie. Ich zatrudnienie traktuje się jako służbę w Państwowej Straży Pożarnej wyłącznie do celów emerytalnych. Dlatego A. S. ma jedynie prawo do emerytury policyjnej. Mimo, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym / Dz. U. nr 53 poz. 214 / przewiduje, że w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługuje między innymi prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Ale art. 29 ust. 1 tej ustawy w zdaniu pierwszym mówi, że prawo takie przysługuje funkcjonariuszom zwolnionym ze służby uprawnionym do emerytury policyjnej. A. S. nie został zwolniony ze służby, a jedynie Komendant Główny PSP stwierdził zakończenie okresu zatrudnienia jako strażaka, traktowanego wyłącznie do celów emerytalnych, jako służba w PSP. Podsumował, iż w związku z tym A. S. nie przysługuje prawo do lokalu, a tym samym prawo do równoważnika pieniężnego za brak i za remont lokalu mieszkalnego. Do 2003 r. A. S. miał przyznany równoważnik za remont lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] mocą której wypłata równoważnika miała następować corocznie według obowiązujących stawek. W decyzji tej jako podstawę prawną przyznania równoważnika powołano art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej / Dz. U. nr 15 poz. 67 / oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika za remont zajmowanego, lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu / Dz. U. nr 15 poz. 67 /. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. wnosił o uchylenie w całości decyzji Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] wobec zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 k.p.a. oraz art. 6 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że w dokładnie tym samym stanie prawnym / w latach 200 – 2003 / otrzymał dwie sprzeczne ze sobą decyzje dotyczące corocznej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego, decyzja z [...] przyznawała bezterminowo prawo do tego równoważnika i wobec upływu terminu do wniesienia od niej odwołania stała się decyzją ostateczną. Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie odnosi się w żaden sposób do decyzji z 2000 r., rozstrzygając o kwestii już wcześniej uregulowanej decyzją ostateczną – wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji, iż wybiórczo zastosowała obowiązujące prawo nie powołując pełnej, wyczerpującej, podstawy prawnej, co narusza zasady zawarte w przepisach art. 6 i 7 k.p.a. i winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.. Błędnie też zinterpretowała przepisy ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o PSP i ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, gdyż Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził w formie decyzji zakończenie okresu zatrudnienia traktowanego dla celów emerytalnych jako służba w Państwowej Straży Pożarnej i skarżący ma przyznane prawo do zaopatrzenia emerytalnego na zasadach określonych w/w ustawą z dnia 18 lutego 1994 r., w tym do świadczeń zawartych w tej ustawie, a więc również prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym – jako osoba – funkcjonariusz / jego rodzina / posiadający ustalone prawo do zaopatrzenia emerytalno - rentowego na podstawie tej konkretnej ustawy, w szczególności przepisów art. 29, art.30 i art. 31. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w Ł. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż z art. 75 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o PSP wynika, że prawo do równoważnika związane jest z pełnieniem służby. A skarżący nigdy nie pełnił służby w jednostkach PSP, a uprawnienia do emerytury nabył w trybie wyjątkowym. Zdaniem organu cytowany przez skarżącego art. 31 ustawy emerytalnej odnosi się do emerytów, którzy nabyli prawo do emerytury na podstawie dekretu o PSP. Podniósł, iż argument o nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 nie jest zasadny, gdyż postępowanie wszczęte w 2003 r. jest nowym postępowaniem, wszczętym z urzędu. Organ bowiem dopiero w 2003 r. powziął nową wiadomość tj. skarżący złożył decyzję Komendanta Głównego o zakończeniu służby w PSP dla celów emerytalnych. Nie ma więc w tym przypadku tożsamości sprawy, gdyż odmienny był stan faktyczny w 2000 r. i w 2003 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1271 / weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 / oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz.1270 /. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga A. S. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004 r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r. dla obszaru województwa łódzkiego. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz.1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach Art.156 § 1 pkt 3 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis pełni rolę gwaranta w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażony w art.16 § 1 kpa. Decyzja staje się ostateczna, gdy: a/ strona nie złożyła w terminie odwołania lub b/ decyzję wydał organ odwoławczy albo c/ decyzję wydał w I instancji naczelny organ administracji rządowej lub samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzja ostateczna nie może być w trybie postępowania administracyjnego w zasadzie wzruszona. Wyjątki są wyraźnie przewidziane w kodeksie /art.145, 154, 155, 156, 161, 162 i 163/ lub ustawach szczególnych i do nich wyłącznie ogranicza się możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej albo obowiązek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności albo jej wygaśnięcia. Zastosowanie przepisu art.156 § 1 pkt 3 następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego podmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W tej sprawie badanie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy między sprawą rozstrzygniętą przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] a sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją zachodzi stosunek tożsamości. Innymi słowy, czy rzeczywiście mamy do czynienia z sytuacją procesową, o której stanowi art.15 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie Sądu istnieje tożsamość tych decyzji. W decyzji z dnia [...] Komendant Powiatowy przyznał A. S. równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Wypłata tego świadczenia miała następować corocznie zgodnie z obowiązującymi stawkami. Takie orzeczenie oznacza, że organ administracyjny rozstrzygnął o prawie do równoważnika za remont lokalu nie tylko w 2000 r., ale i na przyszłość. W tej decyzji nie ma żadnych elementów, które pozwalałyby uznać, że skarżący otrzymał równoważnik jedynie za 2000 r. Nie ma tutaj stawek obowiązujących w tymże roku, jak i kwoty równoważnika. W decyzji z dnia [...] Komendant Powiatowy odmówił skarżącemu przyznania prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu, powołując się na fakt, że A. S. nie pełnił służby w PSP. Tym samym w trybie zwykłym ponownie rozstrzygnął o prawie A. S. do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Należy tutaj dodać, że pomiędzy wydaniem tych dwóch decyzji, nie uległ zmianie zarówno stan prawny w części dotyczącej przedmiotu sprawy objętego decyzją jak i stan faktyczny. Nie ma znaczenia dla tej oceny fakt, że skarżący złożył w 2003 r. wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego, gdyż prawo do tego świadczenia istnieje od 2000 r., a wniosek dotyczy jedynie korekty wysokości równoważnika w zależności od liczby członków rodziny. To pozwala na przyjęcie, że decyzja z dnia [...] jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 pkt 3 kpa. Organ II instancji nie uchylając wadliwej decyzji również wydał taką decyzję i dlatego na podstawie art.145 § 1 pkt 2 w zw. z art.135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność obu decyzji.