II SA/Łd 147/08

Dnia 25 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. sprawy ze skargi S. S. i L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji o umorzeniu postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [..] Starosta [..] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie: - wznowione z urzędu postanowieniem z dnia [..] w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy w T z dnia [..] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi w W. przy drodze krajowej - ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [..] od wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy z dnia [..] W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa stacja paliw wraz z obiektami towarzyszącymi została wybudowana w całości, zatem postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Prokurator Okręgowy w P., żądając jego uchylenia i ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Prokurator zarzucił organowi administracji niewłaściwą ocenę stanu faktycznego. W ocenie Prokuratora, decyzja Wójta Gminy w T. została wydana z naruszeniem prawa i powinna być stwierdzona jej nieważność, gdyż pozytywna opinia Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w Ł. dotyczyła budowy układu komunikacyjnego dla obsługi baru, sklepu, motelu, warsztatu samochodowego oraz parkingu pod warunkiem, że nie będzie na tym terenie budowana stacja paliw. Ponadto zdaniem Prokuratora Okręgowego budowa stacji paliw jest niezgodna z § 123 ust.2 pkt.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż nie uwzględnia wymaganych przez prawo odległości miedzy zjazdami do projektowanej stacji paliw, a już istniejącej. Odwołanie wniósł również A. L. wskazując, że decyzja o umorzeniu postępowania nie ma podstaw prawnych, powołany zaś art. 28 prawa budowlanego nie dotyczy przedmiotowego postępowania. Odwołujący się podniósł, że w toku całego postępowania administracyjnego organy administracji dopuściły się szeregu uchybień, w szczególności prowadziły postępowanie z naruszeniem zasady czynnego udziału stron . Pełnomocnik skarżących – inwestorów - ustosunkowując się do zarzutów Prokurata stwierdził, że kluczową kwestią dla przedmiotowego postępowania jest decyzją Wójta Gminy z dnia [..], która odpowiada prawu. Pełnomocnik wskazał m.in., że decyzja ta nie stoi w sprzeczności z §123 ust.2 pkt.1 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Według inwestorów w sprawie ma zastosowanie §123 ust.2 pkt.2 nie zaś pkt.1 rozporządzenia, bowiem stacja paliw znajduje się na terenie zabudowy. W planie zagospodarowania przestrzennego teren ten leży do kategorii 18 B/KS/, a zatem do strefy o dominującej funkcji komunikacji. Decyzją z dnia [..] Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonanie decyzji nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ponadto wyjaśnił, że umorzone przez organ postępowania wprawdzie dotyczą tej samej decyzji ostatecznej, ale opierają się na odmiennych przesłankach uzasadniających wznowienie. Organ wskazał również na istnienie trzeciego postępowania wznowieniowego, zakończonego decyzją z dnia [..] w której zapadł wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 550/05. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, w szczególności pod kątem przesłanek leżących u podstaw wznowienia każdego z nich, ale już z czynnym udziałem wszystkich stron postępowania. Od powyższej decyzji skargę wniósł pełnomocnik S. S. L K. żądając jej uchylenia. Pełnomocnik skarżących zarzucił powyższej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania materialnego tj. art. 105 §1 kpa poprzez jego błędną interpretację, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 kpa przez dokonanie jego błędnej wykładni, co spowodowało jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że w ocenie skarżących organ odwoławczy nie kwestionuje samej sentencji decyzji organu I instancji jedynie jej uzasadnienie, stąd istnieje prawdopodobieństwo, że efekt nowego procesu decyzyjnego doprowadziłby do identycznej konkluzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Wojewody [..] z dnia [..] uchylająca decyzję Starosty [..] z dnia [..] w przedmiocie umarzenia wyżej opisanych postępowań administracyjnych i przekazująca sprawy do ponownego rozpoznania. Bezsporne jest, że umorzone przez organ I instancji postępowania były prowadzone w trybie wznowieniowym, który to tryb należy do postępowań nadzwyczajnych w administracji, a jego zastosowanie uwarunkowane jest zaistnieniem przesłanek określonych w art. 145 §1 i art. 145a §1 kpa. Wznowienie postępowanie jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. Tym samym przedmiotem kontroli w tym trybie jest prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tryb wznowienia powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. W przypadku wznowienia postępowania organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 §2 kpa). W myśl art. 151 kpa w konsekwencji wznowienia postępowania istnieją tylko dwa sposoby zakończenia wznowionego postępowania - odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy nie stwierdzono podstaw do jej uchylenia z art. 145 § 1 k.p.a., bądź uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy istnieją podstawy do jej uchylenia z art. 145 i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia przewidzianego w powołanych wyżej przepisach, lecz umorzył postępowania, nie wykazując przy tym, aby zachodził warunek o którym stanowi art. 105 § 1 kpa. Przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowość postępowania. Zachodzi ona wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - wyd. C. H. Beck, W – wa 1996r., str. 462). Innymi słowy, skoro przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa ta przestaje istnieć (vide: W. Dawidowicz – "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989 r., str. 134). W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości uzasadniająca umorzenie postępowania. Umorzenie postępowania nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, zatem jeżeli wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i przez osobę uprawnioną to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę nie stanowi przeszkody do kontroli tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym, przy zachowaniu przesłanek dla tego trybu przewidzianych. Organ I instancji, rozpoznając każdy z wniosków o wznowienie postępowania winien był prowadzić postępowania w trybie art. 149 §2 k.p.a. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie organu I instancji, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących zapadło z naruszeniem art. 105 kpa. Nie jest również zasadny zarzut pełnomocnika skarżących, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 §2 kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 k.p.a., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bowiem nie orzekł o istocie sprawy wznowionej lecz wydał orzeczenie formalne, opierając się wyłącznie na fakcie zakończenia przez inwestorów budowy stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi. Podjęcie natomiast decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę określoną w art. 77 kpa polegającą na konieczności dokładnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ administracyjny miał wyłącznie kompetencję kasacyjne. Bezpodstawne jest twierdzenie pełnomocnika skarżących, iż organ odwoławczy kwestionuje wyłącznie uzasadnienie organu I instancji, nie zaś treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza wprost: "nie jest zatem możliwe podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wcześniej podstaw wyliczonych w art. 145 §1 lub art. 145a §1 kpa" ( str. 2 uzasadnienia). Organ odwoławczy zasadnie również zwrócił uwagę na lakoniczność uzasadnienia organu I instancji, a także na konieczność uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszystkich toczących się postępowań w trybie wznowieniowym, w szczególności zaś na potrzebę rozpoznania spraw pod kątem przesłanek leżących u podstaw wznowienia każdego z nich, z uwzględnieniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Kwestie podniesione w skardze, dotyczące odległości między sąsiadującymi zjazdami wykraczają poza zakres kontroli Sądu i mogą być analizowane dopiero na dalszym etapie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. P.H.