II SA/Łd 147/19

Dnia 24 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 roku sprawy ze sprzeciwu Gminy S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. IB Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], znak:[...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] r., znak:[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie S. pozwolenia na budowę: - budynku szkolno - przedszkolnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, - budynku hali sportowej z łącznikiem wraz z instalacjami wewnętrznymi, (...) do realizacji na działkach nr ewid. 529/19, 526, 527, 528/1, 528/2, 529/1, 529/7, 529/13, 529/15, 529/17, 401, w obrębie [...], gmina S. oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu "B1" i "B2", na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. Starosta [...] wydał ww. decyzję nr [...]. W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o uchylenie powyższej decyzji. Strona wskazała, iż w jej opinii, występujące na drodze krajowej natężenie ruchu oraz duży udział w ruchu samochodów ciężarowych (...), są czynnikami, które nie były uwzględnione przy dokonywaniu wyboru lokalizacji kompleksu szkolno -sportowego. Ze względu na powyższe - niezależnie od zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przebudowa skrzyżowania jest warunkiem niezbędnym planowanej inwestycji. Zgodnie z zawartym porozumieniem z dnia 28 września 2018 r. w sprawie zasad przygotowania i realizacji przedsięwzięcia pn. "Przebudowa skrzyżowania drogi krajowej nr 14 ul. A, gm. S., powiat [...]" (...), użytkowanie obiektu kompleksu szkolno - sportowego, możliwe będzie po zrealizowaniu ww. inwestycji drogowej. W opinii GDDKiA, powyższy zapis powinien być uwzględniony w pozwoleniu na budowę obiektów, co zostało wskazane w piśmie z dnia 4 października 2018 r. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż art. 28 k.p.a. określa, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeszcze bardziej zawęża definicję strony w sprawach pozwoleń na budowę, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. jest zarządcą ulicy A (droga krajowa nr 14), która przylega bezpośrednio do działek, na których planowana jest inwestycja. Jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wyjazd z obszaru projektowanego kompleksu szkolno - sportowego będzie możliwy od strony północnej i południowej. Wyjazd od strony południowej przewidziany jest na drogę gminną, która krzyżuje się z ww. drogą krajową. Natomiast od strony północnej będzie możliwy wyjazd na ulicę A poprzez działkę nr 401 (droga wewnętrzna). Z uwagi na usytuowanie projektowanych miejsc postojowych dla samochodów osobowych, zasadnicza obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie się odbywać na drogę krajową poprzez ww. drogę wewnętrzną. Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania w zakresie legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, Wojewoda stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy należy zbadać czy nieruchomość pozostająca w zarządzie strony znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia - kompleksu szkolno - sportowego, a tym samym, czy realizacja przedmiotowego obiektu wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, ale również ograniczenia, czy też utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z tej nieruchomości. Fakt wybudowania i użytkowania planowanej inwestycji niewątpliwie wpłynie na znaczny wzrost ruchu drogowego w związku ze zmianą zagospodarowania terenu dokonaną przez inwestora. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy zachodzi konieczność uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ odwoławczy zauważył, że przepis ten nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Wyjazd z terenu inwestycji na drogę gminną czy wewnętrzną, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie zwalnia zatem inwestora od uzyskania wskazanego wyżej uzgodnienia. W ocenie organu odwoławczego, fakt konieczności uzgodnienia przez zarządcę drogi możliwości włączenia do tej drogi ruchu drogowego - spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego powoduje, że droga ta znajduje się w zasięgu oddziaływania realizowanego na tym terenie obiektu, a w konsekwencji zarządcy tej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto nie może umknąć z pola widzenia, że zarządca drogi, w ramach wykonywania zadań wynikających z ustawy o drogach publicznych, czuwa m.in. nad zachowaniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przytaczając treść art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 3 ustaw z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) Wojewoda wskazał, iż w dniu [...] r. Starosta [...], na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie nr [...], w którym m. in. Wskazał, aby załączyć oświadczenie zarządcy drogi krajowej Nr 14 (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) o możliwości połączenia działki (teren inwestycji) z drogą. Określenie "stosownie do potrzeb" należy rozumieć, w ten sposób, że oświadczenie jest wymagane w przypadku, gdy z projektu budowlanego nie wynika, aby zamierzona inwestycja miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Biorąc pod uwagę ww. opisaną sytuację dotyczącą dostępu terenu, na którym projektowane jest planowane zamierzenie do drogi publicznej (tj. m. in. poprzez drogę wewnętrzną - działka nr 401), organ słusznie zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia określonego w art. 35 ust 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 10 października 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo będące odpowiedzią na ww. postanowienie, do którego zostało dołączone pismo GDDKiA Odział w Ł. z dnia 4 października 2018 r., znak:[...], w którym wskazano: "(...) zarządca drogi krajowej informuje, że nie wnosi zastrzeżeń do planowanego sposobu zagospodarowania. Zgodnie z zawartym porozumieniem z dnia 28 września 2018 r. w sprawie zasad przygotowania i realizacji przedsięwzięcia pn. "Przebudowa skrzyżowania drogi krajowej nr 14 ul. A, gm. S., powiat [...] (włączenie drogi oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2KDD), użytkowanie obiektów kompleksu szkolno - sportowego, możliwe będzie po zrealizowaniu ww. inwestycji drogowej ". Uznając, że inwestor wypełnił nałożony na niego obowiązek, w dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ I instancji ww. decyzji było przedwczesne. Biorąc pod uwagę treść ww. pisma GDDKiA Odział w Ł. z dnia 4 października 2018 r., znak:[...], w ocenie organu odwoławczego, trudno je uznać za "oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych", o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu wojewódzkiego, z treści powyższego pisma nie wynika, aby zarządca drogi krajowej oświadczył, że w obecnym stanie faktycznym jest możliwe (tj. brak jest przeszkód technicznych i prawnych) połączenie terenu inwestycji z drogą krajową nr 14. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] nie zastosował się do ww. procedury administracyjnej wyrażonej w art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie sprawdził w sposób wystarczający kompletności projektu budowlanego i w konsekwencji nie wydał postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie bardzo istotna jest, wyżej wykazana, konieczność uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z GDDKiA w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr 14 ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu wynikającą z realizacji planowanej inwestycji (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wojewoda wskazał, iż uzgodnienie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, wymagane jest przede wszystkim w celu zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest ww. uzgodnienia. Starosta [...] w wydanym [...] r. postanowieniu nr [...] nie wykazał wszystkich braków w złożonej przez inwestora dokumentacji, których uzupełnienie skutkowałoby wydaniem pozwolenia na budowę, co jest naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przytaczając treść art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda podniósł, iż jak wynika z akt sprawy, po odpowiedzi przez inwestora na postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] r. i po podjęciu zawieszonego postępowania, a przed wydaniem przez organ I instancji przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zapewniono stronom możliwości wypowiedzenia się co do dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Organ I instancji, po odpowiedzi przez inwestora na postanowienie Starosty [...] nr [...] z [...] r. i po podjęciu zawieszonego postępowania winien poinformować strony na podstawie art. 10 § k.p.a. o zebranym dodatkowo materiałem dowodowym i umożliwić im wypowiedzenie się w sprawie. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] r. wraz z poprzedzającym ją postanowieniem nr [...] z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji nie może bowiem orzekać na podstawie nieustalonego stanu faktycznego ani też przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wydać na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie, którym nałoży na inwestora obowiązek usunięcia wszystkich nieprawidłowości wyżej wskazanych. W przypadku wypełnienia przez inwestora określonych braków w projekcie budowlanym, Starosta [...] wydać winien decyzję o pozwoleniu na budowę, a w przypadku niewypełnienia nałożonego obowiązku - decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ I instancji winien zachować wymogi określone w art. 10 § 1 k.p.a. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż w złożonym odwołaniu strona podniosła zarzut dotyczący konieczności zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę zapisu dotyczącego możliwości użytkowania planowanej inwestycji. Wzór decyzji o pozwoleniu na budowę określony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r. poz. 1493). Spełnienie przez organ I instancji ww. oczekiwania zarządcy drogi krajowej byłoby niezgodne z powyższym wzorem. Sprzeciw na ostateczną decyzję Wojewody [...] wniosła do sądu administracyjnego Gmina S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotową decyzją organ stopnia wojewódzkiego, w ocenie strony skarżącej, nie honorował konstytucyjnej zasady ochrony własności, ani też równości stron wobec prawa. Niezależnie od faktu, że Burmistrz S. podjął się realizacji inwestycji celu publicznego dla społeczności lokalnej, organ odwoławczy przyjął argument inwestycji "pod warunkiem", która nie odpowiada prawu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1). Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tożsame stanowisko zajął Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, LEX nr 2399864. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1422/14, CBOSA). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego ją postanowienia Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Wojewody [...], że na inwestorze ciążył obowiązek uzgodnienia z GDDKiA projektu zagospodarowania terenu w zakresie drogi krajowej nr 14 ul. A, natomiast nadesłane przez inwestora, w wykonaniu zobowiązania wynikającego z postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r., dokumenty nie stanowią uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej, że w obecnym stanie faktycznym jest możliwe połączeniu terenu inwestycji z drogą krajową nr 14 w zakresie możliwości właczenia do ruchu drogowego spowodowanego ta zmianą, tak jak przewiduje to przepis art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 895/2018, Lex nr 2616365). Wskazane braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji zostały szeroko omówione w kwestionowanym rozstrzygnięciu ze wskazaniem stosownych przepisów zarówno Prawa budowlanego, jak i ustawy o drogach publicznych. Ponowne ich przywoływanie uznać należało za zbędne. Zakres uchybień w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności przywołanych przez organ odwoławczy niewątpliwie przekracza zakres określony w art. 136 k.p.a., co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a to w szczególności z uwagi na treść art. 15 k.p.a. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, co czyni, wbrew zarzutom strony, prawidłowym stanowisko Wojewody [...] wywiedzione w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego. A.B.