II SA/Łd 1474/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. i A. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się wyroku; 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. Ł. i A. Ł. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89, poz. 414"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpatrzeniu wniosku K. W., dotyczącego funkcjonowania budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym 67/1, położonej w G. nr 44, nakazał K. i A. małżonkom Ł., w terminie do dnia 31.lipca 2002r. przedłożyć inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego z projektem zmian i przeróbek, doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą obiektu; opinię techniczną na temat prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych oraz wnioski, określające sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 6.lutego 2002r. z udziałem stron stwierdzono, że na działce o numerze ewidencyjnym 67/1, położonej w miejscowości G. nr 44, funkcjonuje budynek murowany dwukondygnacyjny, zlokalizowany przy granicy z działką o numerze ewidencyjnym 66. Właściciele nieruchomości, przedstawili inwentaryzację pomieszczeń mieszkalnych i przynależnych, opracowaną w 2000r. W ścianie zlokalizowanej przy granicy istnieją trzy otwory okienne. Nie przedstawiono decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Według oświadczenia A. Ł., przedmiotowy budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym został zrealizowany w 1974r. Po zakończeniu budowy przedmiotowego budynku w 1977r., A. Ł. zamieszkał w nim wraz z rodziną. Od zakończenia budowy nie dokonywał też żadnych zmian w zajmowanych pomieszczeniach. Z właścicielami działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym 66 nie istnieje żaden spór. Nie wnosili i nie wnoszą oni zastrzeżeń do otworów, umieszczonych od strony ich nieruchomości. Z. K., poprzednia właścicielka sąsiedniej nieruchomości oświadczyła, że sporny budynek był realizowany w latach 1972-1976. Nie pamiętała przy tym czy wyrażała zgodę na jego lokalizację w granicy. K. W., wnioskodawczyni w sprawie, będąc właścicielką działki sąsiedniej o numerze geodezyjnym 67/2 wskazała, iż budynek wspomniany był wzniesiony w okresie, gdy A. Ł. pozostawał Naczelnikiem Gminy. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ wystąpił do Urzędu Gminy w G., jako poprzedniego właściciela nieruchomości i inwestora, o udzielenie informacji, w jakich latach był budowany powyższy obiekt oraz czy był on realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi, Gmina G. poinformowała, że nie dysponuje żadną dokumentacją, dotyczącą przedmiotowego obiektu. Tym samym więc, zdaniem organu I instancji, wobec braku przesłanek z art. 37 "ustawy Prawo budowlane z 1974r.", na podstawie art. 40 tejże ustawy, zobowiązano właścicieli nieruchomości do przedłożenia określonej w sentencji dokumentacji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i A. Ł., podnosząc, iż zalecenia zawarte w orzeczeniu są dlań krzywdzące. Wskazali, że sporny budynek nabyli w 2000r. od Urzędu Gminy G. w takim stanie w jakim się obecnie znajduje. Żądane dokumenty powinna, zdaniem odwołujących się posiadać Gmina lub też jednostka, która przejęła "właściwość Wydziałów Powiatowych Architektury i Budownictwa". Podnieśli również, że organ bezpodstawnie traktuje K. W. jako stronę postępowania, ponieważ "nie ma w tym ona żadnego interesu a ewentualne zastrzeżenia mógłby mieć tylko właściciel działki 66", który takowych nie zgłasza. W opinii małżonków Ł., K. W. działa w odwecie za ich "zastrzeżenia w związku z jej samowolą budowlaną, dokonaną w jej budynku gospodarczym na działce Nr 67/2". W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznając je za bezpodstawne. W toku postępowania odwoławczego odwołujący się złożyli dwa pisma jako uzupełnienie środka zaskarżenia, w których wnieśli o stwierdzenie, że nabyty przez nich lokal mieszkalny, będący częścią budynku, usytuowanego na działce 67/1 posiada sporządzoną na zlecenie Gminy G. inwentaryzację i inwentaryzacja ta wraz z aktem nabycia i księgą wieczystą jest dokumentem odpowiednim do użytkowania nabytej nieruchomości. Wskazali także, iż "ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz z 1961r." nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania pozwoleń i dokumentów związanych z budową. Podtrzymali zatem wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie "w części merytorycznej, dotyczącej nakazu przedłożenia określonych dokumentów, dotyczących budynku mieszkalnego", uchylając je w zakresie terminu wykonania decyzji i określając nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30.listopada 2002r. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, co do zastosowanych przepisów ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane, zlecając jedynie organowi I instancji, w trybie art. 136 K.p.a., uzupełnienie materiału, poprzez przedłożenie wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie wznoszenia przedmiotowego obiektu. Zgodnie zaś z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonym zarządzeniem Naczelnika Powiatu w T. w roku 1974, działka nr 67/1, położona w G., znajduje się w jednostce urbanistycznej, oznaczonej 1.01, obejmującej tereny o funkcji mieszkaniowej dla zabudowy jednorodzinnej przeznaczonej osób niezatrudnionych w rolnictwie oraz istniejące siedliska zagrodowe. Również z wypisu i wyrysu z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonego uchwałą Nr XVIII/120/92 z dnia 14.czerwca 1992r. Rady Gminy w G., ogłoszoną w Dz.Urz.Woj.Sieradzkiego Nr 7 poz. 58 z dnia 24.lipca 1992r. z późn.zm.) wynika, że działka nr 67/1, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek znajduje się na terenie zabudowy siedliskowo-mieszknaiowej; w pasie zabudowy zagrodowej dopuszcza się realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego lub rzemiosła nieuciążliwego na wolnych działkach; dopuszcza się również realizację obiektów handlowych i szeroko rozumianych usług z uciążliwością mieszczącą się w granicach działki. Tym samych, zdaniem organu odwoławczego, brak jest przesłanek do zastosowania nakazu rozbiórki z art. 37 "Prawa budowlanego z 1974r." Zastosowanie przez organ I instancji, przepisu art. 40 ustawy, zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej, jest zatem prawidłowe. Z uwagi zaś na fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, uległ wyczerpaniu termin wyznaczony do wykonania nałożonych obowiązków, ustalono termin nowy, określając go na dzień 30.listopada 2002r. Inwentaryzacja budynku, sporządzona w 2000r. nie może świadczyć o legalności budowy obiektu, gdyż nie została złożona we właściwym organie administracji publicznej, a właściciel nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Niezasadny jest również, zdaniem organu odwoławczego, argument, iż Przepisy ustawy z dnia 31.stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 460 ze zm.) nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania pozwoleń i dokumentów, związanych z budową. Pomimo braku stosownych dokumentów fakt uzyskania pozwolenia na budowę winien być uprawdopodobniony, natomiast w przedmiotowej sprawie ani inwestor ani obecni właściciele nieruchomości nie posiadają żadnych dokumentów, co czyni prawdopodobnym, że pozwolenie na budowę nigdy nie istniało. K. W. jest natomiast stroną postępowania, będąc właścicielką nieruchomości sąsiedniej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie K. i A. Ł. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc argumenty zawarte w złożonych uprzednio odwołaniu. Wywody organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji uznali za bezzasadne, wskazując, iż niedorzecznością jest sugerowanie samowoli budowlanej, w sytuacji gdy "inwestorem była gmina, finansowana przez powiat". W piśmie przygotowawczym z dnia 12.listopada 2002r. wskazali dodatkowo, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zajmował się ścianą zachodnią spornego budynku w 2000r, tj. jeszcze wówczas, gdy jego właścicielem była Gmina G. i nie miał zastrzeżeń co do legalności budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, powtarzając w uzasadnieniu argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26.listopada 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie przygotowawczym z dnia 18.grudnia 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł dodatkowo, iż postępowanie, prowadzone w 2000r. przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło innego budynku (jednokondygnacyjnego), zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 67/1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty (pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym, dziennik budowy, operaty geodezyjne) oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych, wykonanych w obiekcie w toku jego użytkowania (at. 63 w zw. z art. 3 okt 13 i 14 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Obowiązek ten nałożony był na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych także przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane. Przed dniem 1.stycznia 1995r. wynikał on mianowicie z § 35 ust. 5 w zw. z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38,poz. 229 ze zm.) zaś przed datą jej wejścia w życie z art. 61 ustawy z dnia 31.stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7,poz. 46 ze zm.). Organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 81 c ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane mogą żądać od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udostępnienia im dokumentów, związanych z budową obiektu. Niezastosowanie się właściciela obiektu do obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z obiektem budowlanym jest wykroczeniem, zagrożonym karą grzywny (art. 93 pkt 9 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane). Nieprzedstawienie w postępowaniu administracyjnym przez właściciela obiektu budowlanego pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym, samo przez się nie może natomiast prowadzić do konkluzji, iż inwestor w ogóle nie posiadał pozwolenia na budowę. Fakt wydania pozwolenia na budowę może być wykazywany również za pomocą innych dowodów, które zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W przedmiotowej sprawie organy, poza wystąpieniem do Urzędu Gminy w G., nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy na wzniesienie budynku, legalność posadowienia którego badały, wydane zostało pozwolenie na budowę. Tymczasem, co podnoszą skarżący, dokumentacja wspomniana może znajdować się w posiadaniu organów, które obecnie właściwe są w sprawach udzielenia pozwoleń na budowę. Nie jest również wykluczone, iż stosowne informacje w przedmiocie okresu wznoszenia budynku mogą posiadać organy prowadzące ewidencję gruntów (§ 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Niezależnie od tego podnieść należy, iż przepis art. 40 ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38,poz. 229 ze zm.) nie stanowi postawy dla zobowiązania inwestora czy też właściciela nieruchomości do przedkładania inwentaryzacji ani też opinii technicznych. Upoważnia on bowiem do nakazania wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podstawę dla żądania przedłożenia ekspertyz i opracowań stanowi natomiast art. 56 ust. 1 cytowanej ustawy, przy czym rozstrzygnięcie w tej materii ma charakter postanowienia dowodowego, które nie podlega zaskarżeniu. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.grudnia 1985r. w sprawie o sygn. akt II S.A. 1843/85, ONSA 1985/2/23 oraz w wyroku z dnia 26.kwietnia 1999r., w sprawie o sygn.akt IV S.A. 639/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47263). Odnosząc się zaś do wywodów, zawartych w zaskarżonej decyzji, a dotyczących przymiotu strony postępowania administracyjnego, przyznanych przez organy K. W., podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O uznaniu danego podmiotu za stronę rozstrzyga przepis prawa materialnego. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Po wtóre jego realność - interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.marca 2002r., w sprawie o sygn.akt IV S.A. 1132/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 81670). Organ zobowiązany jest do badania interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku, przy czym w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności i prawidłowości wykonania inwestycji ocena wspomniana zależna jest od stopnia jej uciążliwości i zasięgu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W badanej sprawie brak jest wystarczającego materiału do jednoznacznego przesądzenia, czy K. W. posiada interes prawny do bycia stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organy, poza stwierdzeniem, iż należy doń jedna z nieruchomości, sąsiadujących z nieruchomością skarżących, żadnych ustaleń w tej materii nie poczyniły. Nie jest również jasne dlaczego, skoro okoliczność ta przesądzała o uznaniu za stronę postępowania, reguła ta nie dotyczyła pozostałych sąsiadów skarżących, tym bardziej zaś pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na terenie której zlokalizowany jest sporny budynek (jak wynika z umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży tego prawa, skarżący są jedynie współwłaścicielemi działki o numerze geodezyjnym 67/1). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż solidarnemu zasądzeniu na rzecz skarżących podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.