II SA/Łd 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant apl. sąd. Aneta Loba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...]. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej S. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [..] r. Burmistrz W., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), ustalił dla K. F. i A. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr nr 51/4 położonej w W. przy ul. A. 50a dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego o zaplecze dla wypożyczalni. Warunki zabudowy w szczególności organ ustalił następująco: 1. Rodzaj inwestycji - zabudowa usługowa. 2.Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie: 2.1. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego 1) w zakresie sposobu zagospodarowania działki: a) linia zabudowy - projektowany budynek będzie zlokalizowany w głębi działki, w jej południowym narożniku, przyjmuje się wnioskowaną lokalizację - określoną w części graficznej decyzji; ze względu na parametry działki objętej wnioskiem dopuszcza się zabudowę w granicy z działkami nr 53/1 i w odległości 1 m od granicy z działką nr 51/3. b) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczonego w części graficznej decyzji liniami rozgraniczającymi - maks. 57%, c) wielkość powierzchni biologicznie czynnej - bez zmian, d) usytuowanie i realizacja obiektów na działce zgodnie z przepisami Rozporządzenia w/s warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) w zakresie kształtowania zabudowy: a) szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość górnej krawędzi głównej kalenicy dachu) oraz geometria dachu istniejącego budynku nie ulegną zmianie, gdyż cześć projektowana do rozbudowy będzie zlokalizowana w głębi działki, b) gabaryty części projektowanej do rozbudowy: - jedna kondygnacja, - długość-ok. 8 m, - szerokość - ok. 4,5 m, - wysokość - ok. 4,5 m, - dopuszcza się dach wielospadowy, - kąt nachylenia połaci dachowych ok. 10°. Organ I instancji ustalił na podstawie wyników analizy urbanistycznej, że uwarunkowania na działce oraz jej położenie pozwalają na realizację projektowanej inwestycji zgodnie z przepisami. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w toku postępowania S. H. (właścicielka działki nr 51/3) wniosła zastrzeżenia do projektu decyzji, według której nowa zabudowa mogłaby być posadowiona w granicach z działkami nr 53/1 i 51/3. S. H. zaproponowała zlokalizowanie nowej zabudowy w odległości 1 m od granicy jej działki. Nadto oczekiwała, by okna w nowym budynku nie wychodziły na jej stronę oraz by zadaszenie nie było skierowane na jej działkę. Obawiała się także zniszczenia 10 letnich drzew iglastych. Od tej decyzji odwołanie wnieśli K. F. i A. K., wnosząc o zmianę lokalizacji projektowanej rozbudowy na zabudowę w granicy z działką nr 53/1 i 51/3. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji, że ze względu na parametry działki dopuszczono w niej zabudowę w granicy z działką nr 53/1 i w odległości 1 m od granicy z działką nr 51/3, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ich ocenie powołane rozporządzenie nie przewiduje możliwości lokalizowania budynku w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią. Ponadto zauważyli, że planowana inwestycja nie spowoduje zacienienia, ani przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na przebywanie ludzi na sąsiedniej działce. Nawiązując do oświadczenia właścicielki sąsiedniej działki nr 53/1 stwierdzili, że w granicy rosną krzewy ozdobne (tuje), a nie drzewa iglaste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 54 w związku z art. 64 ust.1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję: 1) w części tekstowej oznaczonej punktem 2 ppkt 1 litera "a" o treści: "linia zabudowy- projektowany budynek będzie zlokalizowany w głębi działki, w jej południowym narożniku, przyjmuje się wnioskowaną lokalizację - określoną w części graficznej decyzji; ze względu na parametry działki objętej wnioskiem dopuszcza się zabudowę w granicy z działkami nr 53/1 i w odległości 1 m od granicy z działką nr 51/3" i w tym zakresie orzekło: linia zabudowy - nie wyznacza się nowej linii zabudowy ze względu na rozbudowę budynku handlowo - usługowego w głębi działki; 2) w części graficznej (zał. nr 1 i nr 1b) określającej lokalizację projektowanej rozbudowy i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W pozostałej zaś części Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, których uszczegółowienie powinno nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie powinna więc stwierdzać, iż na danym terenie jest dopuszczalna planowana inwestycja o określonych niektórych parametrach w sytuacji, gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organum przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwarza dla organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązku wypowiadania się na temat konkretnego usytuowania (lokalizacji) nowej zabudowy na terenie inwestycji. Warunkiem bezwzględnym jest natomiast określenie na załączniku graficznym do decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji. Kolegium podkreśliło, że w zaskarżonej decyzji na załączniku graficznym zostały ustalone linie rozgraniczające teren inwestycji. W ocenie Kolegium określenie jeszcze dodatkowo na mapie lokalizacji proponowanej zabudowy było zbędne. Kolegium stanęło na stanowisku, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wprawdzie stwarza w przepisie § 12 ust. 2 możliwość decydowania o usytuowaniu nowej zabudowy w granicy z nieruchomością sąsiednią również przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale jest to wyjątek od omawianej na wstępie zasady i dlatego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie mogłoby nastąpić pod warunkiem wnikliwego i przekonującego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, ale zgodnego z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ jest związany żądaniem strony, zaś we wniosku o ustalenie warunków zabudowy K. F. i A. K. wskazali miejsce, w którym zamierzają dokonać rozbudowy budynku handlowo - usługowego, tj. w granicy z działkami nr 53/1 i nr 51/3. Zatem w ocenie Kolegium decyzja Burmistrza W. o warunkach zabudowy tylko częściowo realizuje żądanie wnioskodawców w tym zakresie, gdyż bez zgody wnioskodawców organowi l instancji nie wolno było wyznaczać innej lokalizacji nowej zabudowy lub ograniczania jej parametrów, niezgodnie z ich wnioskiem. Ponadto organ zgodził się z wnioskodawcami, że rozporządzenie nie dopuszcza możliwości lokalizacji budynku w odległości 1 m od granicy nieruchomości. W związku z tym zaskarżoną decyzję w części dotyczącej konkretnej lokalizacji nowej zabudowy Kolegium uchyliło. Kolegium podniosło, że wyznaczone decyzją organu I instancji linie rozgraniczające teren inwestycji, pokrywające się z granicami działek 53/1 i 51/3 dopuszczają realizację nowej zabudowy w granicy. Organ odwoławczy zauważył, że możliwość taką stanowią przepisy § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, o ile będą spełnione zawarte w tym przepisie warunki, zaś decydować o tym będzie starosta w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. S. H. wskazała, iż nie podtrzymuje swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie, w zakresie lokalizacji zabudowy handlowo - usługowej w odległości 1 m od granicy jej nieruchomości i wniosła o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 51/4, położonej w W. przy ul. A. 50a, poprzez zobowiązanie inwestorów do rozbudowy budynku handlowo - usługowego o zaplecze dla wypożyczalni w obowiązującej odległości 1,5 m od granicy z jej działką nr 51/3. W uzasadnieniu podała, że przesłankami motywującymi ją do złożenia tego wniosku są: - ograniczenie widoczności w przypadku zabudowy w granicy, - zacienienie terenu, na którym posadzone są drzewa i krzewy ozdobne, - maksymalne obniżenie atrakcyjności działki dla ewentualnego nabywcy, - konsultacja z synem, na rzecz którego w przyszłości dokona cesji. Nadmieniła, że jej działka jest już odgrodzona murem i ścianą garaży, będących własnością Parafii A., na co wyraziła zgodę. Wolna przestrzeń dla jej działki jest tylko od strony ul. B., a więc dalsze pociągnięcia w zakresie zabudowy w granicy spowodowałyby "studnię", na co nie wyraża zgody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a efektem ich wykonania powinny być konkretne ustalenia decyzji dotyczące warunków przyszłej zabudowy, łącznie rzecz jasna z ustaleniami wynikającymi z zastosowania ust. 2-5 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na podniesione przez strony w toku postępowania argumenty dotyczące zlokalizowania nowej zabudowy zaplanowanej przez K. F. i A. K. na działce nr 51/4 bądź to w granicy z sąsiednią działką skarżącej S. H. (nr 51/3) bądź to w pewnym oddaleniu od tejże działki, wyjaśnić przede wszystkim należy, że postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość, a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją, zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami. Dopiero zaś w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym również zachowania odległości od granic z sąsiednimi działkami. Innymi słowy mówiąc: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich), bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy wytycza tylko ogólne kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom (w tym właśnie kwestia konkretnej lokalizacji nowej zabudowy) w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 934/08, LexPolonica nr 2321563, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 roku sygn. akt II SA/Po 285/08, LexPolonica nr 2286102) Z powyżej wskazanych względów stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w stosunku do decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia lokalizacji planowanej przez inwestorów zabudowy zasługuje na akceptację. Zgodzić się należy również z poglądem organu odwoławczego, że nie wyznacza się nowej linii zabudowy, ze względu na rozbudowę budynku w głębi działki. Sposób zagospodarowania działki w jej części frontowej nie zmienił się i uzasadnione było odstąpienie od ustalenia linii zabudowy. Słusznie też organ wywiódł, iż szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu istniejącego budynku handlowo-usługowego nie ulegną zmianie, ze względu na jego rozbudowę w głębi działki. O wyeliminowaniu zaś decyzji, i to obu instancji, z obrotu prawnego zdecydowało oparcie jej na dowolnym, bowiem nie znajdującym odzwierciedlenia w załączonej do akt dokumentacji, określeniu dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a więc ustaleniu tego parametru z naruszeniem § 5 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Przypomnieć wypada, iż zgodnie z przywołanym przepisem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z załączonej do akt analizy urbanistycznej nie wynika, jak organ ustalił średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego, na jakich danych się oparł i w jaki sposób wyliczył uzyskany wynik. Ograniczył się jedynie do podania, iż wskaźnik ten, dla działki objętej wnioskiem wynosi 49 %, A wskazując na parametry projektowanej inwestycji wzrośnie do 57 %, co jest dopuszczalne na terenie centrum miasta. Organ nie podał wszak, z czego to swoje wnioskowanie wywiódł i co legło u podstaw ustaleń, iż maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki wnioskowanej wynosi 57 %, w szczególności na jakiej podstawie określił dopuszczalną intensywność zabudowy na terenie centrum miasta i czy owo centrum miasta pokrywa się z obszarem analizowanym, do którego organ winien odnieść wyliczony średni wskaźnik, zgodnie z regulacją § 5. Brak ustaleń w tym względzie, czyni analizę urbanistyczną niewystarczającą dla określenia wymagań w zakresie nowej zabudowy, a oparte na niej rozstrzygnięcia organów nieprawidłowe z punktu widzenia wymogów prawnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić argumentację podniesioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności uzupełnić analizę urbanistyczną o ustalenia dotyczące wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla terenu analizowanego i ustalić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem, uwzględniając teren zabudowany i utwardzony w stosunku do powierzchni biologicznie czynnej i na tej podstawie wypowiedzieć się co do możliwości i warunków nowej zabudowy na tym terenie. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.ch.