II SA/Łd 150/13

Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. w sprawie przyznania R. P. zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. R. P. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na zakup gazu do butli do ogrzewania przyczepy kempingowej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 4 i 13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przyznał R. P. zasiłek celowy na zakup gazu do butli do ogrzewania przyczepy kempingowej w wysokości 100 zł w listopadzie 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na podstawie oświadczenia wnioskodawcy ustalił, że R. P. w październiku 2012 r. osiągnął dochód ze zbioru surowców wtórnych w kwocie 60 zł. Ponadto, wnioskodawca w październiku miał przyznany zasiłek okresowy w wysokości 221,00 zł, a więc łączny dochód w październiku wyniósł 281,00 zł. Tym samym organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, bowiem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobom i rodzinom, które spełniają kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Organ podniósł, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a jednocześnie winny uwzględniać możliwości finansowe pomocy społecznej. Ustalił, że średni miesięczny koszt ogrzewania przyczepy wynosi ok. 240,00 zł, jednak wyjaśnił, że MOPS nie posiada środków finansowych na pokrycie całości kosztów ogrzewania gazem przyczepy zajmowanej przez wnioskodawcę. Brak wystarczających funduszy na realizację zadań własnych oznacza konieczność racjonalnego gospodarowania przyznanymi środkami i uwzględnianie żądań osób ubiegających się o pomoc jedynie w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że wyznacznikiem dla ustalenia wysokości zasiłku są więc z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej możliwości finansowe organu, przy czym potrzeby wnioskodawcy mogą zostać uwzględnione tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to uprawnień innych osób do otrzymania pomocy. Organ wskazał, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zaznaczył, że wnioskodawcy przyznano odrębnymi decyzjami zasiłek celowy na zakup posiłków w wysokości 100,00 zł w listopadzie 2012 r. i w wysokości 100,00 zł w grudniu 2012 r. oraz zasiłek okresowy w wysokości 241,00 zł miesięcznie na okres listopad-grudzień 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku wskazując, że przyznany zasiłek nie jest konkretną pomocą w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Wyjaśnił, że nie jest dla niego zrozumiały fakt, że racjonalne wykorzystanie przyznanych środków oznacza, że jedni podopieczni samotnie gospodarujący otrzymują 350 zł miesięcznie w okresie grzewczym, podczas gdy on otrzymuje 50 lub 100 zł. Uznał takie rozdzielanie środków za dyskryminujące. Przekazując odwołanie organ I instancji wyjaśnił, że osoby prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe pomoc na zakup opału (węgla), na rozpoczynający się okres zimowy uzyskują jednorazowo kwotę w wysokości 350 zł, a nie na każdy miesiąc grzewczy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Dalej organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nakłada również obowiązki na osoby i rodziny korzystające z tej pomocy, które w myśl art. 4 są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś normy art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Organ dodał, że decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny i nie jest obligatoryjna. Przyznanie stronie pomocy jest uzależnione od sytuacji materialnej strony, ogólnych zasad wyrażonych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz możliwości finansowych MOPS. Podkreślił, że udzielana pomoc nie może stanowić stałego źródła utrzymania, bowiem przyznawana pomoc pełni jedynie funkcję wspierania a nie zastępowania podejmowanych wysiłków. Organy pomocy społecznej są natomiast uprawnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Kolegium wskazało, że skarżący objęty jest systematyczną pomocą za strony MOPS i jego sytuacja jest dobrze znana organowi. Otrzymuje on zasiłki celowe i okresowe. W 2012 r. przyznano mu zasiłki celowe na zakup posiłków w ramach realizacji programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania na łączną kwotę 1 350,00 zł, zasiłki okresowe na łączną kwotę 2 976,50 zł, zasiłki celowe na zakup gazu na łączną kwotę 550 zł, a zatem R. P. nie jest traktowany gorzej niż inni podopieczni. Organ podniósł, że środki jakimi dysponuje MOPS są ograniczone, bowiem na realizację zadań własnych w 2012 r. MOPS dysponował środkami z budżetu gminy w łącznej wysokości 1 275 227,02 zł, z czego w okresie styczeń-październik wydatkowano 1 003 370,99 zł. Z pozostałej kwoty tj 271 856,03 zł w pierwszej kolejności zabezpieczono środki na zdarzenia losowe – 14 000 zł, na koszty pogrzebów 10 000 zł, na posiłki w szkołach, jadłodajni i ŚDS – 25 600 zł, na opał 170 000 zł, na paczki dla dzieci 4 500 zł, na zobowiązania z tytułu niezakończonych do końca października 2012 r. postępowań 7 000 zł. Do wydatkowania na pozostałe zasiłki celowe na listopad i grudzień 2012 r. pozostała kwota 40 756,03 zł tj. 20 378,012 zł miesięcznie. Z tej kwoty 15 378,01 przeznaczono na zasiłki celowe na posiłki w ramach programu, a pozostałą kwotę 5 000 zł miesięcznie przeznaczono na zasiłki celowe poza programem. Ustalił średnią wysokość zasiłków celowych na kwotę ok. 170 zł, przy czym wskazał, że znaczna część postępowań dotyczących przyznawania zasiłków celowych na listopad 2012 r. nie została zakończona, a wnioski są w trakcie realizacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. P., powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i kwestionując wysokość zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu R. P. zasiłku celowego na zakup gazu do butli do ogrzewania przyczepy kempingowej w wysokości 100 zł w listopadzie 2012 r., stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: ustawa). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 ustawy, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej - art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 823) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może, lecz nie musi go przyznać. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego i jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, tj. potrzeby usprawiedliwionej ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Ustawodawca wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest – aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie – aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż bezspornym w sprawie jest, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, osiągnął dochód ze zbioru surowców wtórnych w kwocie 60 zł, ponadto w październiku 2012 r. miał przyznany zasiłek okresowy w wysokości 221 zł, a więc łączny dochód w październiku 2012 r. wyniósł 281 zł. Wysokość dochodu skarżącego nie przekracza zatem kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Bezsprzeczne w sprawie jest także to, że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Z powołanych informacji wynika, że zaistniały zatem okoliczności wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, warunkujące udzielenie pomocy społecznej. W tej sytuacji organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 100 zł w listopadzie 2012 r. z przeznaczeniem na zakup gazu do butli, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Zdaniem Sądu organ II instancji trafnie i rzeczowo wyjaśnił stronie przesłanki, które zadecydowały o przyznaniu świadczenia pomocowego w takiej, a nie innej wysokości, wskazując przy tym na cele i możliwości organów pomocy społecznej. Kolegium szczegółowo przeanalizowało sytuację rodzinną i finansową skarżącego, podkreślając, iż nie jest on pozbawiony pomocy ze strony właściwych organów, bowiem w okresie listopad-grudzień 2012 r. otrzymał zasiłek okresowy w wysokości 241 zł miesięcznie, nadto w listopadzie 2012 r. przyznano mu zasiłek celowy na zakup posiłków w wysokości 100 zł. Materiał dowodowy sprawy potwierdza też wyjaśnienia organu, wedle których możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej są ograniczone. Uwzględniając zatem wysokość dochodu skarżącego oraz jego sytuację życiową, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej, Sąd stwierdził, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 100 zł nie przekracza granic tzw. uznania administracyjnego. Sąd miał bowiem na uwadze, że uznanie administracyjne, w ramach którego działają organy administracyjne, oznacza posiadanie swobody działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, w tym prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, a także wysokości środków jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Wskazać też trzeba, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie sięga do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej Kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykracza bowiem poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 publ. LEX nr 594935). W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że sytuacja finansowa skarżącego jest niewątpliwie trudna, jednakże nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu środki utrzymania w oczekiwanej przez niego wysokości, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych ciągle rośnie. Rolą pomocy społecznej jest udzielenie beneficjentom pomocy i swego rodzaju wsparcia w dążeniu do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie samodzielnie pokonać. Świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być jednak traktowane jako stałe źródło dochodu, bowiem zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, ma charakter jedynie pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. a.bł.