II SA/Łd 1512/10

Dnia 15 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.S. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta P., o odmowie przyznania zasiłku celowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zmianami), art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późn. zmianami) oraz art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 175 z 2009 r. poz. 1362), dalej u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Wnioskiem z dnia 10 maja 2010 r. R.S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego "na dofinansowanie kosztu utrzymania w miesiącu maju 2010 r." W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną. Wniosek powyższy rozstrzygnięty został decyzją z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu wskazano, iż warunkiem przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest m.in. współdziałanie osoby z pracownikiem socjalnym, w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania skutkuje odmową przyznania pomocy. W ocenie organu l instancji R.S. konsekwentnie odmawia współdziałania z organem pomocowym, utrudniając bądź uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz bezpodstawnie odmawiając podjęcia prac społecznie użytecznych. Organ pomocowy opisał zarazem historię kontaktów z klientem, wskazując m.in. na niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach: 13 maja 2010 r., 7 czerwca 2010 r., 8 czerwca 2010 r., 28 czerwca 2010 r. i 30 czerwca 2010 r. - kiedy to wnioskodawcy nie zastano pod wskazanym przez niego adresem zamieszkania. Organ l instancji podniósł ponadto, iż wnioskodawca nie zrealizował kontraktu socjalnego, który zobowiązywał go do podjęcia prac społecznie użytecznych. Pomimo, iż propozycje pracy formułowane były w sposób jak najbardziej korzystny dla skarżącego, a praca miała być wykonywana tylko w jednym dniu w tygodniu, R.S. odmówił jej podjęcia. Skarżący nie wykazywał także inicjatywy w samodzielnym rozwiązywaniu swoich problemów i nie ubiegał się o skierowanie do prac społecznie użytecznych, co - jak podkreślił organ - czyni większość klientów instytucji pomocy społecznej. Powyższe okoliczności, w ocenie organu wydającego decyzję przesądzają o braku podstaw do przyznania pomocy. R.S. odwołał się od powyższej decyzji uzasadniając, że celowo utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego - w ten sposób bowiem, "bojkotując" przedstawiony terminarz, chciał wyrazić swój protest przeciwko praktyce wyznaczania przez organ pomocy społecznej kilkudniowych terminów zobowiązujących do pozostawania w dyspozycji organu, w miejscu swojego zamieszkania. Skarżący uznał taki sposób postępowania za bezprawny i niczym nieuzasadniony, podkreślając również iż jego stanowisko podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., który wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] r. nr [...], utrzymującą decyzję MOPS w P. w przedmiocie pomocy na wcześniejsze okresy. R.S. potwierdził także, iż w istocie odmawiał przyjęcia propozycji prac społecznie użytecznych, argumentując jednak iż powodowane to było, po pierwsze, złym stanem zdrowia, po drugie zaś tym, iż wykonuje już takie prace, w ramach założonego przez siebie stowarzyszenia. Skarżący podnosi, iż wprawdzie stopień jego niepełnosprawności określono jako lekki, to jednak "subiektywnie jego samopoczucie kwalifikuje go do stopnia przynajmniej umiarkowanego", i "z uwagi na fatalny stan zdrowia do żadnej pracy się nie nadaje". Rozpoznając powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazaną na wstępie decyzja, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium na podstawie akt sprawy ustaliło, że w dniu 7 maja 2010 r. R.S. zwrócił się do MOPS w P. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, zaś dnia 13 maja 2010 r. pracownik socjalny udał się pod adres, podawany konsekwentnie przez skarżącego jako jego miejsce zamieszkania. Ponieważ pod wskazanym adresem nie zastano skarżącego, wystosowano do niego powiadomienie o kolejnym terminie przeprowadzenia wywiadu, tj. w dniach: 7 czerwca 2010 r. w godzinach 12:00-16:00, 8 czerwca 2010 r. w godzinach 12:00-16:00 oraz 9 czerwca 2010 r. w godzinach 08:00-12:00. W dniu 9 czerwca 2010 r., ok. godz. 13:00 pracownik socjalny udał się pod adres wskazywany przez klienta, gdzie - tak jak poprzednio nie zastał skarżącego, zaś tego samego dnia, o godz. 14:43 do MOPS w P. wpłynęło pismo R.S., nadesłane drogą faxową, informujące, iż wyznaczony terminarz bojkotuje. Następnie organ I instancji wyznaczył kolejne terminy przeprowadzenia wywiadu - w dniach 28-30 czerwca 2010 r., informując zarazem o możliwych godzinach wizyty pracownika socjalnego. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w dniu 24 czerwca 2010 r., R.S. ponownie przesłał do MOPS w P. pismo, w którym poinformował, iż w żadnym z wyznaczonych terminów nie zamierza oczekiwać na pracownika socjalnego, gdyż w ten sposób "wyraża sprzeciw przeciwko bezprawnej praktyce wyznaczania kilkudniowych terminów oczekiwania". Kolegium podkreśliło, iż w dniach 28 i 30 czerwca 2010 r. pracownik socjalny ponownie udał się pod adres wskazywany konsekwentnie przez R.S. jako jego miejsce zamieszkania i tak jak w czasie kilku poprzednich wizyt nie zastał jednak podopiecznego. Odnosząc się do powyższego stanu faktycznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło w pełni pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż swoimi działaniami R.S. uniemożliwia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zdaniem organu zachowanie skarżącego nosi także znamiona braku współpracy z pracownikiem socjalnym, co w konsekwencji skutkuje odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. W ocenie Kolegium, organ pomocy społecznej podjął wystarczające kroki i starania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu wskazywanym przez wnioskodawcę jako miejsce jego zamieszkania. Kilkakrotnie podejmowane próby spotkania w wyznaczonych terminach, za każdym razem były przez R.S. - jak sam wskazywał - bojkotowane, co w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu. Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż działania organu I instancji, w tym względzie, czyniły zadość nie tylko obowiązującym przepisom prawa, w tym regulacjom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U.Nr 77 poz. 672 ze zm.), ale podejmowane były z poszanowaniem praw i interesów podopiecznego. Kolegium stanęło na stanowisku, że okoliczność powyższa, a więc uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, nosi znamiona braku współdziałania z pracownikiem socjalnym i sama w sobie stanowi już wystarczającą przesłankę odmowy przyznania świadczeń w niniejszej sprawie, zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby wnioskującej z pracownikiem społecznym mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. O braku współdziałania z pracownikiem socjalnym - zdaniem Kolegium - świadczy również postawa skarżącego w kwestii realizacji przez niego kontraktu socjalnego. Organ zaznaczył, że skarżący nie tylko nie wykazywał własnej inicjatywy w celu rozwiązania swej trudnej sytuacji życiowej, ale też ignorował propozycje kierowane do niego w tym obszarze przez organ pomocy społecznej. Organ podkreślił, że R.S. konsekwentnie odrzucał proponowane mu rozwiązania, formułując własne warunki, od których spełnienia uzależniał podjęcie prac społecznie użytecznych. Odpowiadając na przedstawiane propozycje odpowiadał na przykład, iż prace podejmie jeśli otrzyma interesującą propozycję, wskazywał również iż w ogóle nie jest zainteresowany współpracą z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swoich problemów i "podejmuje działania w MOPS, aby udowodnić istniejące w nim absurdy". Wizyty w sprawie podjęcia prac społecznie użytecznych przez skarżącego kończyły się wyznaczeniem przez niego kolejnych terminów na podjęcie decyzji w tej materii. Kolegium dostrzegło, iż pomimo to, podejmowano kroki w celu umożliwienia podopiecznemu wywiązanie się z kontraktu - m.in. wychodząc naprzeciw oczekiwaniom klienta przystano na proponowaną przez niego formę pracy (pisanie w imieniu podopiecznych Stowarzyszenia "O." podań i pism do różnych instytucji), ograniczając czas wykonywania pracy do zaledwie jednego dnia w tygodniu. Organ przytoczył wypowiedź skarżącego, który oświadczył, iż prace te może wykonywać wyłącznie jeden raz w miesiącu. Natomiast Kolegium na podstawie informacji przekazywanych przez Stowarzyszenie ustaliło, że skarżący w ogóle nie jest zainteresowany podjęciem prac społecznie użytecznych. Kolegium nie podzieliło argumentacji skarżącego co do niemożności wykonywania przez niego pracy. Zdaniem organu przedstawiona mu propozycja jest zgodna z jego oczekiwaniami, dotyczy pracy lekkiej, umysłowej, wykonywanej w miejscowości, w której -jak utrzymuje - mieszka. W ocenie organu praca ta z całą pewnością byłaby dla skarżącego mniej uciążliwa niż wykonywane obecnie obowiązki społeczne, nie wymagałaby bowiem dojazdów do innej miejscowości, w której działa jego stowarzyszenie, zaś stopień niepełnosprawności, stwierdzony u skarżącego, z całą pewnością nie stanowi przeszkody do podjęcia tego rodzaju prac. Praca ta pozwoliłaby zarazem na znaczną poprawę sytuacji finansowej skarżącego, miesięczne dochody z tytułu jej wykonywania wynosiłyby bowiem ok. 280 zł. W tym stanie rzeczy, odmowę podjęcia prac społecznie użytecznych, Kolegium uznało za nieuzasadnioną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podniósł, iż nie utrudniał nigdy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz nie godzi się na warunki stawiane przez organ pomocy społecznej. Zaznaczył, iż zastosuje się do terminu, jeśli organ wyznaczy termin jednodniowy. Zdaniem skarżącego, w jego sytuacji następuje przymus pracy, podczas gdy skarżący z usprawiedliwionych przyczyn pracy wykonywać nie może. Nadto skarżący wyjaśnił, iż zrealizował wszystkie postanowienia kontraktu społecznego (szkolenia, rozmowy z doradcą zawodowym, psychologiem pracy itp.). Przyznał jednak, iż do prac społecznie użytecznych nie przystąpił z dwóch przyczyn: gdyż już takie prace wykonuje prowadząc od 2006 roku pomocowe Stowarzyszenie i nie jest w stanie wykonywać dodatkowo innych prac; a także z przyczyn czasowych oraz zdrowotnych, gdyż jest osoba niepełnosprawną, z orzeczonym stopniem lekkim, jednak obecnie jego stan zdrowia uległ pogorszeniu do stopnia umiarkowanego, czemu wyraz dał biegły sądowy w swej opinii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo – o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., który odmówił R.S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Rozstrzygnięcie to znalazło oparcie w stanowisku organu, iż wnioskodawca uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i nie jest zainteresowany podjęciem prac społecznie użytecznych, innymi słowy nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w wypracowaniu drogi do rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej. W następstwie takiego stwierdzenia organy – powołując się na przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. – odmówiły przyznania wnioskowanej pomocy. Analiza ustalonego w sprawie, a nie kwestionowanego przez stronę, stanu faktycznego sprawy, prowadzi generalnie do uznania stanowiska organów administracji za odpowiadające obowiązującym przepisom prawa. W konsekwencji, sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno uchyleniem tegoż rozstrzygnięcia. Na wstępie wyjaśnić warto, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Możliwość korzystania z pomocy społecznej uzależniona jest od spełnienia przez konkretną osobę bądź rodzinę określonych w ustawie przesłanek. Jedną z fundamentalnych przesłanek warunkujących możliwość korzystania z pomocy społecznej jest współdziałanie osoby bądź rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej z organem pomocowym (art. 4 u.p.s.). Brak owego współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić jedną z podstaw do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Dalsze podstawy odmowy przyznania takiego świadczenia to: odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Analizując przyczyny, dla których wydana została zaskarżona decyzja należy wskazać, iż – z grupy wskazanych powyżej podstaw odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej – organy oparły się na braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, w ocenie organu, przejawiał się w odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, oraz w niepodejmowaniu oferowanej pracy, której charakter i termin był – zdaniem organu – dostosowany do możliwości skarżącego. W kwestii przeprowadzenia wywiadu środowiskowego godzi się powiedzieć, iż wnioskowany przez skarżącego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym decyzję w tym przedmiocie wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest zatem obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego poprzedzającego rozstrzygnięcie w sprawie tegoż zasiłku. Zgodnie z przepisem art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oznacza to, iż przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obowiązkiem organu wykonywanym przez pracownika socjalnego, natomiast sam wywiad ma umożliwić organowi zebranie informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie. Istotną konsekwencją powyższej regulacji jest to, że organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego. Wystąpienie powyższej okoliczności nie może w szczególności samodzielnie stanowić podstawy do wyprowadzania wniosku o nieistnieniu przesłanek do przyznania pomocy społecznej. Sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania pomocy winna być dokonana w oparciu o materiał dowodowy, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 roku, w sprawie III SA/Kr 812/08, Lex nr 527524; oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2007 roku w sprawie IV SA/Po 950/06, Lex nr 423993). W realiach niniejszej sprawy – o czym była już mowa powyżej –nie nastąpiło przeprowadzenie ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego w żadnym z terminów wskazanych przez organ. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny podzielił stanowisko organów uznających, iż zachowanie skarżącego w tej kwestii było przejawem braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Niezależnie od powyższej – oczywistej konstatacji, godzi się także wskazać, iż w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1129/10 również ze skargi R.S., zawarta została ocena praktyki organu pierwszej instancji stosowanej wobec skarżącego, polegającej na wyznaczaniu przez ten organ przedziału czasowego, w którym skarżący winien oczekiwać na pracownika socjalnego, który miałby przeprowadzić wywiad środowiskowy. Praktykę tę kontestował skarżący domagając się wskazania konkretnej daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z ustaleń organów – tak poczynionych w tamtej sprawie, jak i w sprawie niniejszej – nie można wyprowadzić wniosku, że skarżący w ogóle odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, lecz jedynie wskazał, iż wywiad ten możliwy jest do przeprowadzenia w konkretnie wskazany dzień, który – jak należy zakładać – zostałby ustalony pomiędzy nim, a pracownikiem socjalnym. Zachowanie skarżącego wydaje się racjonalne i usprawiedliwione, bowiem jeśli już organ pomocowy dopuszcza praktykę wskazywania przedziału czasowego, w którym wywiad środowiskowy może być przeprowadzony, to tym samym trudno dostrzec racjonalne powody, dla których pracownik socjalny nie miałby się umówić z wnioskodawcą na konkretny dzień przeprowadzenia owego wywiadu. Powyższe rozważania nie mają jednak charakteru decydującego, bowiem w realiach niniejszej sprawy – o czym była już mowa powyżej – organ powołał się także na przesłankę braku współpracy skarżącego z organem, wyrażającej się przez nieuzasadnioną odmowę podjęcia prac społecznie użytecznych. W ocenie Sądu, Kolegium wyraziło trafny pogląd, iż oferta pracy skierowana do skarżącego była dostosowana do potrzeb i możliwości strony, zaś odmowa jej podjęcia nie znalazła uzasadnionej podstawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie współpracował z organem, bowiem nie podejmował prac społecznie użytecznych (czemu nie zaprzeczał), zaś jego tłumaczenia w tym zakresie są sprzeczne: z jednej strony skarżący podnosi, że nie może podjąć pracy z powodu złego zdrowia, a jednocześnie dodaje, że przecież pracuje w Stowarzyszeniu. Ustalenie organów, iż skarżący nie podjął pracy społecznie użytecznej, przy braku okoliczności usprawiedliwiających to zachowanie, determinuje ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.), to zachowanie skarżącego – który nie podjął jakiejkolwiek pracy społecznie użytecznej i odrzucał składane mu w tym zakresie propozycje – stanowi wystarczające uzasadnienie do odmowy przyznania świadczenia. Tym samym należy uznać, iż organy administracji w sposób prawidłowy dokonały oceny zachowania skarżącego i w sposób niewadliwy zastosowały przepis art. 11 ust 2 u.p.s. omawiając przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. m.ch.