II SA/Łd 152/04

Dnia 11 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego w Ł. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz H. G. kwotę 755,- zł (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawi art. 105 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku H. G. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w celu legalizacji inwestycji budowlanej polegającej na wzniesieniu bez wymaganego zezwolenia hali targowej na działce nr 260 w R. przy ul. A nr 69 b. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że H. G. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego celem legalizacji inwestycji budowlanej polegającej na wzniesieniu bez wymaganego zezwolenia hali targowej na nieruchomości wskazanej wyżej. Do wniosku został dołączony projekt budowlany nowej hali o kształcie i wielkości, jak hala istniejąca. Na terenie działki nr 260 znajduje się hala targowa, której budowa została zakończona i obecnie jest użytkowana pomimo prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] Nr [..] nakazującej A. G. rozbiórkę stalowej konstrukcji budowlanej wyżej wymienionej hali. Organ podniósł, że wskazany przez wnioskodawcę art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane nie obejmuje samowolnie wykonanych obiektów, w stosunku do których wydano decyzję o rozbiórce, a decyzja ta stała się ostateczna przed dniem 11 lipca 2003r. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że z uwagi na to, iż przepisy aktualnie obowiązującego prawa budowlanego uniemożliwiają prowadzenie postępowania w zakresie objętym wnioskiem, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z powyższą decyzją H. G. złożyła odwołanie do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej uchylenie i zatwierdzenie projektu budowlanego albo uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. polegające na nie zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, art. 61 § 4 k.p.a. i art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie w/w przepisów oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwej interpretacji i bezzasadnym zastosowaniu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. strona, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniosła, że organ nadzoru budowlanego nie powiadomił strony o wszczęciu postępowania, nie pouczył strony o prawie zapoznania się aktami i złożenia końcowego oświadczenia, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, nie wstrzymał się z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia do czasu złożenia powyższego oświadczenia. Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane strona zarzuciła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, które nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na terenie działki nr 260 znajduje się hala targowa, której budowa została zakończona i która obecnie jest użytkowana, pomimo prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] nakazującej A. G. rozbiórkę stalowej konstrukcji budowlanej wyżej wymienionej hali. A. G. nie jest samodzielnym właścicielem gruntu, na którym posadowiona jest przedmiotowa hala, a tym samym decyzja, nawet prawomocna, nakazująca jej rozbiórkę nie może być skuteczna w odniesieniu do pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy nie mogą ponosić niekorzystnych konsekwencji z tego tytułu. Zdaniem H. G., możliwość skutecznego powołania się na ostateczną decyzję rozbiórkową mogłaby dotyczyć jedynie sytuacji, w której decyzja ta odnosiłaby się do wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy wniosek został złożony przez współwłaściciela, którego nie dotyczy decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki. Zdaniem strony oznacza to, że w obrocie prawnym brak jest decyzji nakazującej H. G. rozbiórkę przedmiotowej hali, a tym samym zachodziły w niniejszej sprawie wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego umożliwiające organowi merytoryczne rozpoznanie sprawy. Możliwość skutecznego powołania się na ostateczną decyzję rozbiórkową mogłaby natomiast dotyczyć jedynie sytuacji, w której decyzja ta odnosiłaby się do wszystkich współwłaścicieli. W konsekwencji, zdaniem strony, wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wydając zaś zaskarżoną decyzję organ nadzoru budowlanego naruszył art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż był zobowiązany do wydania decyzji odpowiadającej w swej treści powołanemu przepisowi, bowiem przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany odpowiada warunkom określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że sprawa samowolnej budowy hali targowej, o której legalizację wnosi H. G., była już wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wskazaną wyżej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [..]. Decyzją z dnia [..] nr [...] Wojewoda [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozbiórki hali, a uchylił w części terminu jej wykonania i wyznaczył nowy termin na dzień 30 czerwca 1995r. Także Naczelny Sąd Administracyjny, badający zgodność z prawem wydanego rozstrzygnięcia, wyrokiem z dnia 28 listopada 1995r., sygn. akt SA/Łd 1426/95 oddalił skargę S. C. i A. G. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] i Nr [...] Zdaniem organu odwoławczego, w istniejącym stanie faktyczno - prawnym obiekt hali realizowany w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do którego postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną, nie może stanowić przedmiotu postępowania z wniosku H. G., w trybie znowelizowanego art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nowelizacja powołanego przepisu, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80, poz. 718 ), z uwagi na treść art. 7 ust. 2 tejże ustawy, dająca możliwość odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, nie dotyczy przedmiotowego obiektu, gdyż obiekt hali był już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki. Dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, dopóty wywołuje ona skutki prawne. W ocenie organu odwoławczego, regulacje zawarte w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane mogłyby mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby w/w decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, co umożliwiłoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego w nowym trybie. Zdaniem organu, zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego, albowiem brak jest związku pomiędzy postępowaniem w sprawie legalizacji obiektu, w przedmiocie której to samowoli budowlanej wydano decyzję ostateczną, a sferą prawa materialnego, czyli trybem przewidziany w art. 48 i 49 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów, w ocenie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 105 k.p.a. oraz art. 49 ustawy - Prawo budowlane uznać należy za niezasadne. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 i 61 § 4 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że uchybienie to zostało uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, poprzez powiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże do dnia 16 stycznia 2004r. żadna ze stron z prawa tego nie skorzystała. Na powyższą decyzję H. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona powtórzyła zarzuty powołane w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [..]z dnia [...] Dodatkowo podniesiono między innymi, iż w sprawie - wbrew stanowisku organu - nie ma zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. ( Dz.U. nr 80, poz. 718 ). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.s.a., a także przepisach następnych - skarga podlega oddaleniu ( art. 151 ustawy ). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami procesowymi, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, które - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - spowodowały konieczność uchylenia tychże decyzji. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż akta administracyjne przedmiotowej sprawy są niekompletne i brak jest w nich załączników, przedstawionych wraz z wnioskiem, w postaci projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz brak informacji udzielonej przez Wójta Gminy R. o zgodności obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr 260 w R. z planem zagospodarowania przestrzennego. Abstrahując jednak od tej okoliczności i zakładając, iż wszystkie wymienione wyżej dokumenty zostały przedstawione, należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu, brak było podstaw prawnych do tego, by uznać - jak to uczyniły organy obu instancji, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, a tym samym, iż są podstawy do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 kpa. H. G., korzystając z nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ), wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 80, poz. 718 ), które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003r., w dniu 10 października 2003r. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego " w celu legalizacji inwestycji budowlanej, polegającej na wzniesieniu bez wymaganego zezwolenia hali targowej na działce nr 260 w R. przy ul. A 69b." W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż jest współwłaścicielką wskazanej wyżej działki, na której w latach 1994 - 1995 wzniesiona została bez wymaganego pozwolenia hala targowa. Z uwagi na to, że obiekt, w ocenie skarżącej, spełnia warunki przewidziane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tzn. iż jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a nadto projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, złożyła wniosek o legalizację inwestycji. W tej sytuacji należy więc uznać, iż skarżąca oczekiwała wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 4 pkt 2 znowelizowanego Prawa budowlanego. Jeżeli, w ocenie organu, okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki stalowej konstrukcji hali, nałożonym na A. G., stanowiła przeszkodę do uwzględnienia wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego, to - zdaniem Sądu - organ winien wydać merytoryczną decyzję o odmowie uwzględnienia przedmiotowego wniosku, a nie uznawać, iż zachodzi z tej przyczyny bezprzedmiotowość postępowania i wydawać decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004r. sygn. II SA/Łd 1942/03 ze skargi J. C., wydanym na tle analogicznych okoliczności. Należy bowiem podkreślić, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest w ogóle podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale nie ma ona miejsca wówczas, gdy strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, ale nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym ( por. dodatkowo np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 marca 2000r. sygn. IV SA 12/98 - LEX nr 77609, z dnia 9 października 2000r. sygn. IV SA 707/00 - LEX nr 75546, z dnia 26 września 2001r. sygn. V SA 381/01 - LEX nr 78917, z dnia 14 kwietnia 2002r. sygn. IISA/Gd 1266/00 - LEX nr 76113 i z dnia 24 kwietnia 2003r. sygn. IIISA 2225/01 - Biul. Skarb. 2003/6/25 ). Na zakończenie powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 80, poz. 718 ), jak przyjął to w swej decyzji organ odwoławczy, gdyż postępowanie zostało wszczęte wnioskiem K. G. z dnia 10 października 2003r., a więc po dniu wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy, co nastąpiło z dniem 11 lipca 2003r. Reasumując, wobec stwierdzonych uchybień, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 i 2 p.s.a. Wobec faktu, iż zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie administracyjne, Sąd zaniechał wydawania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.s.a.