II SA/Łd 152/11

Dnia 16 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołań K. R. i R.R. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [..] znak: [...] w przedmiocie ustalenia, z wniosku I. S., właścicielki firmy M. w R. przy ul. Z. 1, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego (sklepu motoryzacyjnego) na działce ozn. nr ewid. 163/2 obręb 10 przy ul. S. 43 w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2007 roku I. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 163, obręb 10, położonej w R. przy ulicy S. 43 dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego o powierzchnię 82 m kw. w odległości 5,9 m od krawędzi jezdni. Organ I instancji decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 roku ustalił warunki zabudowy polegającej na rozbudowie budynku handlowego na działce na działce nr 163, obręb 10, położonej w R. przy ulicy S. 43. W wyniku odwołania K. R. i R. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [..] roku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż organ winien przeprowadzić poprawnie analizę urbanistyczną. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [..] znak: [...], ustalając warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego na działce nr ewid. 163/2, wskazał, że spełnia ona wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W tej sytuacji w treści decyzji organ określił warunki pod adresem inwestycji, w tym odnoszące się także do ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren zadania wyznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, a jej projekt sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów. Przed wydaniem decyzji organ uzyskał stosowne uzgodnienia organów współdziałających. Od powyższej decyzji odwołali się K.R. i R. R., właściciele działki nr ewid. 164 sąsiadującej z terenem inwestycji. Skarżący zakwestionowali ustaloną w decyzji linię zabudowy od strony ulicy, która spowoduje zacienianie ich budynku. Wskazali na negatywny wpływ planowanej w granicy rozbudowy na ich budynek oraz na spokojne zamieszkiwanie, nieposzanowanie własności sąsiedniej, wiążące się ze spadkiem wartości ich nieruchomości. R. R. wskazał nadto na brak miejsc postojowych, brak możliwości zachowania powierzchni biologicznie czynnej, brak sposobu zabezpieczenia jego budynku mieszkalnego oraz na uciążliwości związane z oparami farb, lakierów, olejów, spalin parkujących samochodów i hałas wynikający z użytkowania budynku. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należą rodzaj i cechy nowej zabudowy oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 komentowanej ustawy decyzja taka nie narusza tych praw oraz nie rodzi praw do terenu. Jest ona podejmowana na pierwszym etapie procesu budowlanego i może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Podjęcie decyzji nie wymaga także zgody właścicieli terenów sąsiednich. Decyzja taka nie przesądza jeszcze o tym, że zamierzenie nią objęte będzie realizowane. Nie przesądza też o usytuowaniu obiektu w określonym miejscu. Decyzja ta jest więc aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Dalej organ wskazał, że kwestie te, w tym dotyczące szczegółowego usytuowania obiektów oraz wpływu na nieruchomości sąsiednie w zakresie zacieniania (czego obawiają się skarżący), należą bowiem do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i przepisy techniczno-budowlane, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). O tym zaś rozstrzygać będzie organ wydający pozwolenie na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób, które określa w niniejszej sprawie pkt 3 decyzji stanowiący m. in., że planowana inwestycja na etapie wykonywania i użytkowania nie może powodować ograniczenia użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem poprzez ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczać powietrza, wody i gleby. Zdaniem organu interesy osób trzecich, do których należy skarżący, zostały tym samym stosownie zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu techniczno -budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, jako że ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ wydający pozwolenie na budowę jest związany (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z samego zatem faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy - w ocenie Kolegium - nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, w tym skarżących, w zakresie ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń w ich budynku, czy też wpływu inwestycji na ten budynek, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób (art. 63 ust. 2 ustawy) i nie uprawnia do wykonywania inwestycji. Następnie Kolegium dostrzegło, iż na tle istniejącej w analizowanym terenie w sąsiedztwie działki oraz na działce objętej postępowaniem zabudowy handlowo-usługowej, handlowej i mieszkalnej, w tym o charakterze zabudowy pierzejowej, podzielić należy pogląd organu pierwszoinstancyjnego odnośnie spełnienia zasady kontynuacji funkcji terenu. W przedmiotowej sprawie nie dochodzi bowiem do wprowadzenia nowej funkcji, gdyż zabudowa o podobnym charakterze już w analizowanym terenie istnieje. Istnieje ona już na działce objętej postępowaniem i podlega dalszej rozbudowie. Na podstawie cech zabudowy istniejącej organ ustalił cechy nowej zabudowy, przy czym w zakresie wysokości ściśle nawiązał do istniejącego już budynku - określając wysokość nowej zabudowy jako przedłużenie - zachowanie istniejącej wysokości budynku już istniejącego. Zatem Kolegium uznało, że na podstawie cech zabudowy istniejącej w analizowanym terenie, cechy dla planowanego zadania znajdują zatem prawne i faktyczne uzasadnienie. Organ określił także, że należy przewidzieć odpowiednią liczbę miejsc postojowych na terenie działki objętej postępowaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. R. R. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogły by skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego (sklepu motoryzacyjnego), wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Każdy przypadek wymagający pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane musi być poprzedzony wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjecie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a efektem ich wykonania powinny być konkretne ustalenia decyzji dotyczące warunków przyszłej zabudowy, łącznie rzecz jasna z ustaleniami wynikającymi z zastosowania ust. 2-5 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na podniesione przez strony w toku postępowania argumenty dotyczące zlokalizowania nowej zabudowy zaplanowanej przez I. S. w granicy z działką skarżącego, wyjaśnić przede wszystkim należy, że postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość, a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją, zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami. Dopiero zaś w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym również zachowania odległości od granic z sąsiednimi działkami. Wtedy też – tak jak postulował skarżący – organ architektoniczno-budowlany będzie obowiązany zbadać czy interes prawny skarżącego zostanie naruszony, np. zacienianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy przez inne ograniczanie korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości. Innymi słowy mówiąc: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich), bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy wytycza tylko ogólne kierunki projektowania inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom (w tym właśnie kwestia konkretnej lokalizacji nowej zabudowy) w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 934/08, LexPolonica nr 2321563, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2009 roku sygn. akt II SA/Po 285/08, LexPolonica nr 2286102). Nadto – wobec argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą – wyjaśnienia wymaga, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 cyt. ustawy), zaś jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości i jednocześnie jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe oznacza, iż samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, jak również w żaden sposób nie oddziałuje na przysługiwanie tych praw innym osobom, bowiem ustalenia warunków zabudowy dokonuje się w oderwaniu od tych praw. Również z tych powodów argument skarżącego dotyczący warunków technicznych posadowienia inwestycji jak i braku zgody skarżącego nie może odnieść oczekiwanego przez niego skutku. W kontrolowanym postępowaniu organ I instancji, prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną, uprzednio wytyczając granice obszaru analizowanego w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, którego granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przeprowadzonej analizy organ wywiódł niewadliwe wnioski, odnoszące się do kontynuacji zastanej w tym obszarze zabudowy o charakterze mieszkalnym oraz handlowym i usługowym. Na akceptację więc zasługuje pogląd organu, iż w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do wprowadzenia nowej funkcji, bowiem zabudowa o podobnym charakterze istnieje już w analizowanym terenie. Następnie stosownie do przywołanych wcześniej regulacji organ dokonał – w nawiązaniu do cech zabudowy istniejącej - ustalenia cechy nowej zabudowy, przy czym w zakresie wysokości ściśle nawiązał do istniejącego już budynku - określając wysokość nowej zabudowy jako przedłużenie wysokości budynku już istniejącego. Organ określił także, że należy przewidzieć odpowiednią liczbę miejsc postojowych na terenie działki objętej postępowaniem. W rezultacie Sąd uznał, iż ustalenia organu znajdują prawne i faktyczne uzasadnienie. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a przytoczona w uzasadnieniu przez organ argumentacja, zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. m.ch.