II SA/Łd 1542/10

Dnia 30 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 roku sprawy ze skargi K. P. i C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), odmówił K. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie (dobudowie) budynku o funkcji mieszkalno-usługowej przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A i B (fragmenty działek nr 389/14 i 389/15 w obrębie [...]). Organ I instancji ustalił, iż wykonana analiza urbanistyczna wykazała, iż działki inwestycji położone są na obszarze wielofunkcyjnym w centrum miasta, gdzie poza zabudową mieszkaniową szeroko reprezentowane są funkcje usługowe. Na analizowanym fragmencie miasta występuje głównie zabudowa przyuliczna (pierzejowa). Planowana funkcja nie koliduje z funkcją zabudowy istniejącej. Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Warunek kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy należało zatem uznać za spełniony. Dalej organ I instancji ustalił, iż teren inwestycji jest częścią pasa drogowego drogi publicznej, przewiduje się zatem obsługę komunikacyjną (pośrednio) poprzez istniejący zjazd z pasa drogowego ul. A na posesję przy ul. A. Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego zgodnie z zapewnieniami gestorów sieci. Działki inwestycji oznaczone są symbolem - dr - droga, zatem obszar inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Działka nr 389/14 oraz 389/15 są własnością Gminy Miasto Ł., obie działki wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej ul. A. W przypadku tym nie jest wymagane uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 106 K.p.a., bowiem teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego, lecz stanowi jego część. Jednakże w ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie mają zastosowanie odrębne przepisy regulujące dokonywanie wszelkich prac w obszarze pasa drogowego, które zawiera ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W art. 39 ust. 1 pkt 1 ustanowiony został bowiem generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odstępstwa od ww. zakazu zostały przewidziane w art. 39 ust. 3, na mocy którego zarządca drogi może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym. Następnie organ wskazał, iż Zarząd Dróg i Transportu w Ł. nie uznał przypadku lokalizacji ww. obiektu za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w przytoczonym przepisie, a skoro przedmiotowa inwestycja nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, to brak było zdaniem organu I instancji zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie został tym samym spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania K. P. podniosła, że skoro organ I instancji uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od wcześniejszego uzyskania pozytywnej decyzji zarządcy drogi wyrażającej zgodę na lokalizację budynku we wskazanym pasie drogowym, a w trakcie rozpoznawania sprawy, Zarząd Dróg i Transportu w Ł., nie wypowiedział się we wskazanym zakresie, to oznacza, że odmowa ustalenia warunków zabudowy była przedwczesna. Nie został bowiem wyczerpany tryb postępowania określony szczególnymi przepisami. W ocenie odwołującej się brak decyzji Zarządu Dróg i Transportu w Ł. nie może być interpretowany, jako brak zgody na lokalizację budynku w pasie drogowy, tym bardziej, że ewentualna decyzja odmowna podlegałaby kontroli miedzyinstancyjnej. Odwołująca stwierdziła, iż rozstrzygnięcie kwestii zezwolenia przez zarządcę drogi na lokalizacje inwestycji, w świetle przytoczonych w zaskarżonej decyzji przepisów, stanowi zagadnienie wstępne, które winno być rozstrzygnięte w postępowaniu zgodnie z przepisem art. 97 § 1 i art. 100 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 39 oraz 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej spawie przeprowadzone, postępowanie wykazało, że zamierzona inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 12 czerwca 2008r. planowana inwestycja w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, a zgodnie z art. 39 zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń jest dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Następnie organ odwoławczy zauważył, iż ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia obiektu budowlanego, zatem odwołał się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przez obiekt budowlany rozumieć zatem należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1lit. b Prawa budowlanego), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ II instancji stwierdził ostatecznie, iż w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazano, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych uzasadniające udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym projektowanej rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, gdyż planowane zamierzenie pogorszyłoby znacznie warunki ruchu pieszych oraz ograniczyłoby trójkąt widoczności na skrzyżowaniu ulic A i B. Organ odwoławczy dodał jednak, iż do rozstrzygnięcia kwestii ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę wnieśli K. P. i C. P. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili po pierwsze naruszenie przepisu art. 39 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że część działek opisanych w zaskarżonej decyzji znajduje się w pasie drogowym podczas, gdy wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy tylko części działek, które nie spełniają wymogów określonych w przepisie art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy tzn. nie jest to część wydzielona liniami granicznymi, na której zlokalizowana jest droga lub też urządzenia techniczne związane z obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą, a ponadto gdyby nawet przyjąć, że część tych działek znajduje się w pasie drogowym, to brak jest decyzji zarządcy drogi wydanej zgodnie z wymogami art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i stosownej analizy ewentualnych zagrożeń dla ruchu pieszych i widoczności na skrzyżowaniu. Po drugie skarżący zarzucili naruszenie przepisu par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie przeprowadzenie analizy urbanistycznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organy w toku postępowania nie przeprowadziły analizy usytuowania części działek, których dotyczy wniosek, pod kątem wymogów art. 4 ust. 1 ustawy o pasie drogowym. Działki te są wydzielone od chodnika dla pieszych krawężnikiem. Nie są użytkowane dla ruchu pieszego i samochodowego. Jest to część zagospodarowana przez stojący kiosk i okresowo sprzedawców ulicznych. Tak więc mimo, że nie dokonano podziału działek zajętych w części na drogę, teren, którego dotyczy wniosek nie jest wykorzystywany na samą drogę, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą. Brak jest wskazania przebiegu linii regulacyjnej ulicy A i B, która mogłaby te wątpliwości rozwiać. Przyjęcie, że grunt, który miałby być zabudowany stanowi część pasa drogowego jest więc całkowicie dowolne i nie poparte ustaleniami prawnymi i faktycznymi. Ponadto skarżący dodali, iż przyjęcie, że nie jest konieczne rozstrzygniecie w drodze decyzji administracyjnej ewentualnego zezwolenia albo braku zgody właściwego zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w pasie drogowym stanowi naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym zarzucili, iż organy administracji przyjęły w sposób nie poparty żadnym dowodem (analizą widoczności i strumieniem pieszych), że inwestycja pogorszy warunki ruchu pieszych oraz ograniczy trójkąt widoczności na skrzyżowaniu ul. A i B. Jak wynika z wizualizacji zabudowy, ruch pieszych polepszy się, gdyż udostępni się im przejście pod podcieniami. Widoczność dla kierowców skręcających w prawo z ul. B w ul. A również nie ulegnie pogorszeniu, gdyż będą oni mieć zachowaną widoczność dodatkowo przez podcienie. Skarżący zaznaczyli, że Zarząd Dróg i Transportu w Ł. pismem z 28 maja 2009r. wypowiedział się pozytywnie w przedmiocie wydzielenia części działek. Podział taki jest jednak możliwy tylko na wniosek właściciela tj. Skarbu Państwa. Aktualnie trwa postępowanie inwentaryzacyjne, co uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek działań wnioskodawcom. Dodatkowo w ocenie skarżących załączona do decyzji Prezydenta Miasta mapa nie spełnia wymogów analizy urbanistycznej. Brak jest bowiem na niej opisu analizowanego terenu, oznaczenia skali mapy, czy podpisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, czy organy administracji prawidłowo odmówiły ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji powołując się na niespełnienie przez inwestorów warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-4 powyższego przepisu, a także decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ze stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że inwestorzy domagali się ustalenia warunków zabudowy na działkach nr 389/14 oraz 389/15 stanowiących własność Gminy Miasto – Ł. i wchodzących w skład pasa drogowego drogi publicznej ul. A. W ocenie Sądu organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę były zatem zobowiązane do zbadania, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy będzie zgodna z przepisami ustawy o drogach. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei zdanie 1 ustępu 3 przytoczonego przepisu stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach jest etapem wstępnym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jeżeli w związku z tym inwestycja planowana jest na nieruchomości położonej w pasie drogowym, to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor powinien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach. Zezwolenie to ma formę decyzji i nie jest uzgodnieniem w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Inaczej bowiem przedstawiałaby się sytuacja, gdyby nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji położona by była na obszarze przyległym do pasa drogowego. Wówczas przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji realizowanej na działce przylegającej do pasa drogowego należałoby, co do zasady, uzyskać uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą drogi w formie postanowienia. Natomiast w niniejszej sprawie inwestor zanim wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, był zobowiązany do uprzedniego uzyskania pozytywnej decyzji właściwego zarządcy drogi, co wynika wprost z art. 39 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o drogach. Nie ma przy tym znaczenia, iż zarządcą drogi w omawianym przypadku jest Zarząd Dróg i Transportu w Ł., który jest jednostką budżetową Gminy Miasto – Ł., a decyzję w sprawie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach wydawałby w l instancji Prezydent Miasta Ł., który jest również organem l instancji w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Każda z tych dwóch decyzji określa różne prawa i obowiązki inwestora, od każdej z nich przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skoro bowiem inwestycja ma być realizowana na działce stanowiącej pas drogowy, to bez względu na to, kto jest za rządcą drogi, musi być wydana odrębna decyzja zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach. Każda bowiem lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w pasie drogowym, która nie jest związana z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, bez zgody i to bezwarunkowej właściwego zarządcy drogi jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008r, w sprawie o sygn. akt II OSK 969/07, LEX nr 508502). Chociaż skarżącym należy przyznać rację, że wadą dotknięty jest załącznik graficzny do decyzji przez brak oznaczenia skali mapy i brak właściwych podpisów, a także brak załącznika tekstowego w postaci wyników analizy urbanistycznej, to w ocenie Sądu naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przesądziła niezgodność planowanej inwestycji z wyżej wskazanymi przepisami ustawy o drogach. Bezzasadne są natomiast zarzuty dotyczące wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W niniejszej sprawie Sąd bowiem ocenia wyłącznie legalność decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i nie może się odnosić do kwestii, które mogłyby być podniesione w skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji w pasie drogowym, wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach, o czym była mowa wyżej. Z tego samego powodu należy zatem uznać, iż rozważania organu II instancji dotyczące zasadności udzielenia zezwolenia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy o drogach, są przedwczesne, gdyż powinny stanowić przedmiot odrębnego postępowania, w toku którego ocenie podlegałaby kwestia wpływu planowanego zamierzenia na warunki ruchu pieszych oraz widoczność na skrzyżowaniu ulic A i B. Na marginesie należy jednak dodać, iż fakt wydania negatywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie ma charakteru definitywnego i nie przekreśla możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji w przyszłości. Inwestorzy bowiem mogą ponownie zwrócić się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zmierzenia po uzyskaniu pozytywnej decyzji zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach. Inną możliwością jest, jak wskazali sami skarżący, zakończenie procedury wydzielenia części działek, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja w taki sposób, aby wydzielone części działek przylegały do pasa drogowego. Wówczas o zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi będzie mógł się wypowiedzieć organ ustalający warunki zabudowy, będący jednocześnie zarządcą drogi. Niemniej jednak w obecnym stanie faktycznym w ocenie Sądu organy nie dopuściły się naruszenia prawa w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, co oznacza, że na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako niezasadną należało oddalić. j.m.