II SA/Łd 155/15

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.tp. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], znak: [...], o ustaleniu z wniosku J. G. warunków zabudowy dla rozbudowy budynku handlowo-usługowego oraz przebudowy wraz nadbudową budynku mieszkalno-usługowego na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 186/2, 189, 231/3, 230/3, 188/1, 185, 231/1, 231/2, 243, 242, 236, 235 i 187/1, obręb [...], położonym przy ul. A w P. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji podjął zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz.647 ze zm.), powoływanej dalej również jako "u.p.z.p.", po przeprowadzeniu analizy zagospodarowania terenu - stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej: "rozporządzeniem" - której wyniki wraz z obszarem analizy stanowią załącznik do decyzji, w uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Na podstawie wyników wspomnianej analizy, w której określono usługową funkcję projektowanej zabudowy (lokale apteki, banku i handlowe), organ ustalił cechy projektowanej zabudowy w jednej bryle ze wskazaniem w analizie podstaw ich ustalenia opartych o przepisy ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał również, że ustalając warunki zabudowy organ I instancji, powołując się na art. 63 ust. 2 u.p.z.p., w treści decyzji wskazał, że nie narusza ona prawa własności i uprawnień osób trzecich. Określił jednocześnie wymogi związane z ochroną interesów osób trzecich oraz zaznaczył, że decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, stosownie do art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przy projektowaniu inwestycji winny być spełnione natomiast uwarunkowania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Projekt winien być także zaakceptowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Następnie Kolegium wskazało, że od ww. decyzji organu I instancji odwołanie wniósł B. S., będący stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, do którego należy zabudowana nieruchomość o nr ewid. dz. 190, granicząca bezpośrednio od strony wschodniej z terenem projektowanej zabudowy. Odwołujący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego. Zdaniem odwołującego, naruszony został również art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto decyzja organu I instancji jest powieleniem poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2013r., znak: [...], nr [...], uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1233/13. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, wobec braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o możliwości powstania nowej zabudowy wypowiada się organ gminy w drodze decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Na gruncie tej ustawy nie ma prawnych przeszkód, aby ten sam inwestor otrzymał kilka decyzji o warunkach zabudowy, odnoszących się do tego samego terenu, jeżeli dotyczą one różnych przedsięwzięć. Ustalenie warunków zabudowy nie jest wszak dowolne lub pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego. Decyzja w tym przedmiocie może być podjęta wówczas, gdy zamierzenie spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a jedną z nich jest zasada "dobrego sąsiedztwa" wyrażona. Nie chodzi bynajmniej o powstanie nowych obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi w sąsiedztwie, lecz o konieczność zachowania ładu przestrzennego zastanego na danym terenie poprzez dostosowanie zamierzonej zabudowy do funkcji i cech zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie zamierzenia. Ustaleniu ustawowych przesłanek służy analiza urbanistyczno-architektoniczna przeprowadzana przez organ rozstrzygający na wyznaczonym obszarze, poddanym analizie zagospodarowania według wskazań przepisów rozporządzenia wykonawczego. Przepisy tego rozporządzenia określają równocześnie w § 4-8 zasady ustalania cech nowej zabudowy i ich wielkości w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej projektowanego obiektu oraz jego geometrii dachu, a także kolejność stosowania tych zasad. Przepisy te przewidują równocześnie możliwość odstąpienia od normatywnych zasad ustalenia cech i określanie ich w inny sposób, pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy zagospodarowania terenów i jej uzasadnienia w tym zakresie, w aspekcie wymogu zachowania i kontynuacji ładu przestrzennego wymaganego przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ II instancji podkreślił, że rozpoznana sprawa dotyczy rozbudowy oraz przebudowy wraz z nadbudową istniejących już budynków wskazanych przez inwestora, w jednej bryle architektonicznej, przy czym jeden z nich znajduje się w granicy z zabudowaną nieruchomością skarżącego ozn. nr ewid. dz. 190. Ustalone decyzją organu I instancji cechy projektowanej zabudowy opierają się o wyniki analizy zagospodarowania terenów na obszarze wyznaczonym przez organ I instancji po myśli § 3 rozporządzenia wykonawczego, jako trzykrotna szerokość frontu terenu wnioskodawcy od strony ul. A, wokół tego terenu w odległości blisko 300 m (przy szerokości jego frontu ok. 100 m) i nie można dopatrywać się podstaw do zakwestionowania jego wielkości. Obszar analizy przedstawiony na mapie w skali 1:1000 stanowiącej część graficzną analizy jest rozległy, obejmuje tereny zabudowy zarówno śródmiejskiej, wielofunkcyjnej, usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej oraz jednorodzinnej. Zabudowa na obszarze analizowanym, jak to obrazuje analiza, jest silnie zróżnicowana pod względem urbanistyczno-architektonicznym. Z tych też względów nie znajduje uzasadnienia ustalenie cech dla projektowanej zabudowy ściśle według uśrednionych wartości cech zabudowy na obszarze analizowanym, o których mowa w § 5-8 rozporządzenia wykonawczego, w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej zabudowy czy wysokości jej kalenicy, przy uwzględnieniu całokształtu zabudowy na obszarze analizowanym. Dostatecznym i racjonalnym oparciem dla cech zabudowy oraz przebudowy z nadbudową istniejących budynków w jedną bryłę architektoniczną, położonych na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego śródmieścia miasta P., w okolicznościach faktycznych i prawnych zawartych w analizie zagospodarowania terenów organu pierwszej instancji, jest zabudowa fragmentu południowej strony ul. A, tworząca pierzeję. Zatem ta zabudowa jest wyznacznikiem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podstawą ustalenia cech dla projektowanej zabudowy, przy tym w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia wykonawczego. Okoliczności tych nie można skutecznie podważyć. Dalej Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołania, skarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przepisów prawa materialnego w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Nadto zapadła decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesów prawnych skarżącego. Wytyczona przez decyzję zabudowa, będzie natomiast szczegółowo kształtowana na podstawie przepisów Prawa budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany w odrębnym postępowaniu przy uwzględnieniu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich określonych w decyzji zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę złożył B. S. zarzucając, że organ II instancji nie uwzględnił jego zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie skarżącego, utrzymana w mocy przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzja o warunkach zabudowy, narusza jego prawa jako właściciela sąsiedniej nieruchomości i narusza zapisy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podtrzymał zarzuty, iż wydana ponowienie decyzja jest powieleniem uprzednio wydanej decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] czerwca 2013r., która została uchylona na mocy wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1233/13. Wydając ponowną decyzję, Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. w żaden sposób nie uwzględnił uwag zawartych w uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Aktualne pozostają w tej sytuacji jego zarzuty, dotyczące przede wszystkim zasłonięcia okna w budynku położonym przy ulicy A 38, materiałów z jakich ma być wykonany, jego posadowienia, ze szczególnym uwzględnieniem jego okien, systemu ogrzewania budynku gabarytów i ewentualnie świadczonych w nim usług. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium zarzuty skargi są w zasadzie takie same jak zarzuty odwołania i nie są zasadne. Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją dotyczy warunków zabudowy dla rozbudowy oraz przebudowy wraz z nadbudową istniejących już budynków wskazanych przez inwestora, w jednej bryle architektonicznej, z których jeden znajduje się w granicy z zabudowaną nieruchomością skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza interesów prawnych skarżącego i nie narusza przepisów w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Przy ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji uwzględnione zostały też wskazania Sądu wynikające wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2014r., sygn..akt II SA/Łd 1233/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii związanych z wielością wniosków o ustalenie warunków zabudowy w kontekście związania poglądami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn..akt II SA/Łd 1233/13. W świetle treści art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione jest stanowisko Kolegium, iż również ten sam wnioskodawca może występować o ustalenie warunków zabudowy, określając przedmiot inwestycji odmiennie. Rozpoznawana sprawa wszczęta została wnioskiem J. G. z dnia 5 czerwca 2014r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo – usługowego i przebudowie wraz z nadbudową budynku mieszkalno – usługowego. Wniosek został następnie doprecyzowany w dniu 14 lipca 2014r. poprzez określenie działek, stanowiących teren inwestycji (działki nr 186/2, 189, 231/3, 230/3, 188/1, 185, 231/1, 231/2, 243, 242, 236, 235, 187/1 położone w P. przy ul. A 40/42). Przedmiotem inwestycji w sprawie, w której wydany został wyrok z dnia 21 marca 2013r. była natomiast przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcje handlowo – usługową, funkcjonalnie połączonego z budynkiem w trakcie realizacji na działce nr 186/2, przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości, położonej w P. przy ul. A 40/42, obejmującym wskazane wyżej działki. Powyższe wskazuje na odmienność obu wniosków w zakresie, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno – usługowego - przedmiotowy wniosek obejmuje jedynie nadbudowę i przebudowę tego obiektu bez zmiany sposobu jego użytkowania, dodatkowo obejmując również rozbudowę istniejącego budynku handlowo – usługowego, który w pierwotnym wniosku był budynkiem w trakcie realizacji. Okoliczność wspomniana nie oznacza jednak, że organy nie pozostawały związane poglądami prawnymi, wyrażonymi w wyroku z dnia 21 marca 2014r. Stosowanie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o sprawie, chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji ma podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473). Chociaż więc za dopuszczalną w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, uznać należy wielość wniosków tego samego podmiotu co do tego samego terenu przy odmiennie określonym przedmiocie inwestycji, ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądowym, obejmującym dany teren pozostaje wiążąca również przy rozpoznawaniu kolejnych wniosków tego samego wnioskodawcy. "Sprawa" dotyczy bowiem określenia warunków zabudowy dla konkretnego terenu, co jest możliwe jedynie przy spełnieniu warunków, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie wiążące pozostawały poglądy i wskazania zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2014r., wydanym w sprawie o sygn..akt II SA/Łd 1233/13. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn.akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97 Lex nr 47275) Wskazania co do dalszego postępowania, pozostające w immanentnym związku z oceną prawną, dokonaną przez sąd administracyjny, określają sposób postępowania organów w przyszłości i wytyczają kierunek ich działań. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, prawidłowe są również wnioski sporządzonej analizy, które znalazły swoje odzwierciedlenie w parametrach inwestycji, określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że funkcja zabudowy terenu, została zachowana, ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa (jedno i wielorodzinna), usługowa, handlowa i gospodarcza. Teren ma zapewnione uzbrojenie, uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych w planie miejscowym obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003r., inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, posiada także bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przechodząc natomiast do oceny prawidłowości paramentów, cech i wskaźników nowej zabudowy, ustalonych w zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż w świetle wywodów zawartych w przywołanym wyżej wyroku za przesądzone uznać należało, że wyniki analizy urbanistycznej, stanowić winny co do zasady, punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Organ administracji nie posiada bowiem kompetencji do samodzielnego ustalenia parametrów nowej zabudowy odmienne aniżeli wynika to z analizy. Ich określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. widełek. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (albo minimalnego) albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość). W przypadku zaś określenia parametrów inwestycji w sposób odbiegający do średnich na danym terenie, konieczne jest uzasadnienie zastosowanych wskaźników. W rozpoznawanej sprawie w oparciu o przeprowadzona analizę ustalono obowiązującą, nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynków zlokalizowanych na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących oraz objętych postępowaniem w linii granicy z pasem drogowym (§ 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia podnosząc, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi w obszarze analizowanym 38,79 %. Obecne zainwestowanie terenu wynosi 36,69%, co oznacza, że przy przyjęciu wskaźnika średniego możliwa byłaby zabudowa jedynie na 41,59 m2. W obszarze analizowanym wskaźniki te kształtują się natomiast na poziomie od 1,24 % do 99,11 %. Nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji (dz. nr 190 należąca do skarżącego) posiada wskaźnik zabudowy 67,13 %. Synchronizując jednak tenże wskaźnik z szerokością elewacji frontowej, ustalonej w przedziale od 51,6 m do 55,0 m. za celowe uznano określenie tego parametru w przedziale od 36,69 % (dotychczasowe zainwestowanie) do 56,80 % (przyjmując maksymalną szerokość elewacji frontowej oraz całkowite wykorzystanie terenu pomiędzy ustalonymi liniami zabudowy). Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję znajduje się w ukształtowanej strefie śródmiejskiej miasta, w której większość budynków jest zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią. Zabudowa ta posiada charakter pierzejowy – ciąg frontowych elewacji budynków ustawiony jest w szeregu. Wnioski analizy wskazują na potrzebę utrzymania pierzejowego charakteru południowej obudowy ulicy A, co rodzi możliwość lokalizacji projektowanej nadbudowy w granicy z działką o numerze ewidencyjnym 190. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 12,45 m Z uwagi na parametry nieruchomości objętej postępowaniem – szerokość jej frontu, zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym oraz dążenie do docelowego odtworzenia pierzei ulicy A za celowe uznano skorzystanie z przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia i określenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 51,6 (suma szerokości dwóch istniejących budynków i odległości pomiędzy nimi) do 55,0 m (odcinek pomiędzy wschodnią granicą nieruchomości a granicą z działką nr 186/1). Istniejąca zabudowa na nieruchomości, objętej wnioskiem już tworzy bowiem wyraźną pierzeję. Połączenie istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem jej przedłużenia do granicy z działką, na której zlokalizowana jest kapliczka, przestrzennie tę linię podkreśli. Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wzięto pod uwagę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych po obu stronach ulicy A przebiega tworząc uskok. Obszar analizy jest rozległy a zlokalizowana w jego ramach zabudowa posiada zróżnicowaną wysokość od 2,0 m do 36,0 m. Za niecelowe uznano w tej sytuacji oparcie się na wskaźnikach średnich, ponieważ tak ustalona wielkość nie byłaby odbierana jako czytelna i spójna urbanistyczna całość. Cechę tę posiada natomiast wysokość zabudowy zlokalizowana wzdłuż ulicy A po jej południowej stronie w częściach frontowych na odcinku od terenu PKP do ul. B. Wysokość ta kształtuje się na poziomie od 4,5 m do 12,6 m. Istniejący budynek przeznaczony do rozbudowy posiada wysokość 12,6 m. Budynek przeznaczony do nadbudowy i przebudowy – 3,7 m. Budynek na działce bezpośrednio sąsiadującej (nr 190) ma natomiast wysokość 7,8 m. Odnosząc się zatem do istniejących wysokości, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono przedział wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 7,8 m (wysokość budynku na działce sąsiedniej) do 12,6 m (wysokość budynku podlegającego rozbudowie), wskazując, że określony w ten sposób parametr wysokości elewacji frontowej da możliwość realizacji budynku tworzącego spójną architektoniczną całość z budynkiem istniejącym już na nieruchomości, objętej postępowaniem. Określając geometrię dachu wskazano, iż w obszarze analizy zabudowa posiada dachy jedno, dwu i wielopołaciowe oraz stropodachy o kącie nachylenia do 40 °. Jako spójna i czytelna odbierana jest natomiast geometria dachów wzdłuż ulicy A po jej południowej stronie, na odcinku od terenów PKP do ulicy B. Z uwagi na charakter inwestycji (rozbudowę budynku handlowo - usługowego oraz nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalno – usługowego) za najbardziej racjonalne uznano nawiązanie do rozwiązań dachów na budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej oraz budynku przeznaczonego do rozbudowy tj. stropodach o kącie nachylenia od 2,5° do 5°, dach kolebkowy lub dwupołaciowy (kąt nachylenia od 12° do 15 °). Wysokość górnej kalenicy określono na poziomie od 11,0 m do 13,5 m, zaś jej kierunek na równoległy do ul. A. Jako uzasadnienie powyższych rozwiązań wskazano możliwość realizacji budynku tworzącego spójną architektoniczną całość z budynkiem przeznaczonym do rozbudowy, co pozwoli na utrzymanie charakteru rozwiązań dachów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie. Biorąc zatem pod uwagę przywołane wyżej zapisy decyzji, pozostające w zgodzie z treścią sporządzonej analizy urbanistycznej oraz wywodzące zeń swe uzasadnienie, stwierdzić należy, iż wyznaczenie parametrów projektowanej zabudowy, choć odbiegające od wartości średnich jest prawidłowe, bowiem oparte na przekonujących wywodach, mających swoje źródło w potrzebie zachowania i odtworzenia pierwotnego ładu urbanistycznego, charakterystycznego dla zabudowy śródmiejskiej P. Sposób ich określenia pozostaje również zgodny z wytycznymi, zawartymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 marca 2014r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, związanych z zacienieniem okien w budynku należącym do skarżącego, nieokreśleniem szczegółowej lokalizacji rozbudowy, materiałów, z których zostanie wykonana oraz systemu ogrzewania obiektu, podnieść należy, iż zagadnienia te wykraczają poza materię regulowaną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Jak bowiem podniesiono już w wyroku z dnia 21 marca 2014r. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, czyli pozwolenia na budowę. Inny jest bowiem przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach. Kwestie zatem podnoszone przez skarżącego, związane z usytuowaniem rozbudowy, sposobu jej posadowienia, ogrzewania itp. będą podlegać ustaleniu w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Co się natomiast tyczy rodzaju prowadzonej w projektowanej części obiektu działalności, wniosek obejmuje działalność usługową (apteka, bank) oraz handlową. Szczegółowe jej precyzowanie na etapie ubiegania się o decyzję lokalizacyjną nie było wymagane. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. Po myśli art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 461), rozstrzygnięto zaś o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty pomocy prawnej, udzielonej w urzędu nie zostały opłacone nawet w części. ds